論當(dāng)前我國(guó)政府績(jī)效管理中存在的問題及解決對(duì)策

趙 鵬 許 娜

政府績(jī)效管理是指政府在履行公共責(zé)任的過程中，在內(nèi)部制度與外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)因素與倫理因素、剛性規(guī)范與柔性機(jī)制等方面，以公共產(chǎn)出的最大化和公共服務(wù)的最優(yōu)化為目標(biāo)，實(shí)施的一種全面的、系統(tǒng)的管理。它強(qiáng)調(diào)以績(jī)效為本，以服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)公眾的需求滿足為政府的基本價(jià)值取向，運(yùn)用各種管理手段和管理機(jī)制，提高政府行政能力，優(yōu)化政府形象，蘊(yùn)含了公共責(zé)任的管理理念，是政府管理制度、管理機(jī)制和管理方法的創(chuàng)新。

隨著我國(guó)政府管理體制改革的不斷深化，績(jī)效理念及績(jī)效管理方法在我國(guó)政府部門也越來越受到重視。政府績(jī)效管理成為改善政府形象、提高政府服務(wù)質(zhì)量的便捷手段和行政體制創(chuàng)新的有效途徑。但是我國(guó)政府績(jī)效管理仍處于過渡時(shí)期，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，無論在觀念轉(zhuǎn)變、制度建設(shè)、法律基礎(chǔ)，還是在具體的實(shí)踐操作方面，都存在一定缺陷，影響了績(jī)效管理的有效性和合法性。

一、我國(guó)政府績(jī)效管理存在的問題分析

1、政府績(jī)效計(jì)劃忽視與公眾、社會(huì)組織的溝通，實(shí)效性、可操作性差

政府績(jī)效計(jì)劃的制定與執(zhí)行應(yīng)該與各方進(jìn)行溝通，廣泛征集意見和建議，明確各方的需要，制定出的計(jì)劃才能得到認(rèn)可和接受，使計(jì)劃得以順利執(zhí)行。而當(dāng)前我國(guó)政府績(jī)效計(jì)劃的制定與執(zhí)行，卻忽視績(jī)效溝通，認(rèn)為它可有可無。績(jī)效計(jì)劃往往由上級(jí)部門和領(lǐng)導(dǎo)制定，缺乏公眾利益表達(dá)的機(jī)制和渠道，社會(huì)公眾處于被動(dòng)的地位，民意得不到表達(dá)。這樣制定出的計(jì)劃認(rèn)同率低，執(zhí)行力不足，效果當(dāng)然也不理想。

政府的績(jī)效計(jì)劃通常是較為多元和復(fù)雜的，很多計(jì)劃較為宏觀和定性化，確定一個(gè)詳盡具體、易于操作的計(jì)劃并不容易。同時(shí)，政府的不同部門或個(gè)人的計(jì)劃可能會(huì)不一致，某些部門或個(gè)人可能會(huì)通過各種方式來尋求對(duì)自己有利的計(jì)劃得以確立，要確保政府內(nèi)部各種計(jì)劃配合默契是不容易的。所以經(jīng)常出現(xiàn)表面上銜接緊密的計(jì)劃體系下，各個(gè)計(jì)劃間相互沖突，致使績(jī)效管理效率低下，體現(xiàn)不出制度的優(yōu)越性。

2、政府部門內(nèi)部權(quán)責(zé)模糊，政府工作人員缺乏績(jī)效意識(shí)

政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉，造成了政出多門、職責(zé)不清、人浮于事和互相推諉等現(xiàn)象，在實(shí)施管理的過程中常常出現(xiàn)“空位”或“撞車”的尷尬局面。許多政府工作人員由于長(zhǎng)期以來受官僚主義的影響，思想較為保守，接受并推行績(jī)效管理活動(dòng)尚有一定困難。具體表現(xiàn)為兩種形式一種是抵制。即政府績(jī)效管理會(huì)涉及對(duì)政府決策者和管理人員能力高低的鑒別，這就使得他們感到威脅而抵制績(jī)效管理活動(dòng)，其不斷增長(zhǎng)的自我膨脹狀態(tài)也會(huì)使績(jī)效管理活動(dòng)的開展舉步維艱。另一種就是片面追求“政績(jī)”。即有些政府官員公共服務(wù)意識(shí)淡薄，缺乏“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的“為民”思想，頭腦里只有升遷和個(gè)人利益，為此盲目、片面地追求個(gè)人政績(jī)，使得政府行為短期化、形式化，迫使政府績(jī)效管理有名無實(shí)。這使得政府的工作效率不升反降，人民群眾的合法利益得不到尊重和保障，與績(jī)效管理的初衷背道而馳，不利于踐行全心全意為人民服務(wù)的工作宗旨，政府形象受到極大損害。

3、政府績(jī)效評(píng)估體系不健全，評(píng)估方法不科學(xué)

度量一個(gè)政府機(jī)關(guān)的政績(jī)常常是很困難的，因?yàn)樗a(chǎn)出的是“非商品性”的公共產(chǎn)品與服務(wù)，其價(jià)值的衡量不能簡(jiǎn)單的僅以經(jīng)濟(jì)效益來衡量，而且作為壟斷組織，也很難形成可比較的成本核算與收益數(shù)據(jù)。這就要求政府績(jī)效管理的評(píng)估體系系統(tǒng)、完善和全面。而我國(guó)的績(jī)效管理指標(biāo)主要以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主，過多地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)要求，缺乏對(duì)社會(huì)、資源、環(huán)境等多領(lǐng)域效益的考慮。制定的多項(xiàng)指標(biāo)之間也沒有建立橫向的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，缺乏有機(jī)的整合。

我國(guó)政府績(jī)效管理的評(píng)估多處于自發(fā)狀態(tài)，評(píng)估主體以官方為主，多數(shù)是上級(jí)對(duì)下級(jí)的評(píng)估，缺乏社會(huì)公眾的評(píng)估，缺乏外界監(jiān)督，特別是缺乏由專家、學(xué)者和媒體組成的第三方的評(píng)估。此外，政府部門屬于壟斷性公共權(quán)力性組織，特別表現(xiàn)在對(duì)信息的壟斷上，使得公眾難以掌握充分的信息對(duì)特定組織的績(jī)效進(jìn)行科學(xué)的評(píng)判。這就會(huì)便于政府內(nèi)部各部門進(jìn)行“暗箱操作”，從而影響了評(píng)估的客觀性和準(zhǔn)確度，嚴(yán)重削弱了評(píng)估的權(quán)威性和公正性。

二、完善我國(guó)政府績(jī)效管理的對(duì)策

1、樹立科學(xué)正確的政績(jī)觀

中國(guó)傳統(tǒng)的“官本位”思想和政府管理效率標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府的公共管理活動(dòng)帶來了很大制約，使得行政的實(shí)際功效是否為民眾所需要，難以有正確和公正的考量，導(dǎo)致了各種政績(jī)工程的出現(xiàn)。實(shí)踐證 明，這樣的行政理念給社會(huì)造成了不可挽回的巨大損失。因此，政府必須要以公共服務(wù)為價(jià)值取向，強(qiáng)化績(jī)效意識(shí)，創(chuàng)新公共管理理念。一是強(qiáng)化政府的服務(wù)理念，摒棄單純管制的觀念。政府是人民的政府，人民賦予政府的權(quán)力不能異化，必須用以為市場(chǎng)、企業(yè)和人民服務(wù)。政府不再是凌駕于社會(huì)之上的封閉的官僚機(jī)構(gòu)，而是以顧客為導(dǎo)向，積極回應(yīng)顧客需求的公共組織，客觀上要求從政府本位轉(zhuǎn)向民眾本位。二是強(qiáng)化責(zé)任政府的理念，破除隨意裁量的陳舊觀念。責(zé)任意識(shí)與服務(wù)意識(shí)是相輔相成、相得益彰的。政府服務(wù)的過程，也就是政府履行職責(zé)的過程。確立和強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，確保權(quán)責(zé)相稱，防止和糾正權(quán)大責(zé)小的現(xiàn)象，才能使政府真正做到“權(quán)為民所用”，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益。三是要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，樹立正確的績(jī)效觀。政府行政能力的提升，要體現(xiàn)在政府運(yùn)轉(zhuǎn)速度快、辦事效率高、行政成本低、社會(huì)效益好等方面。因此，必須強(qiáng)化績(jī)效意識(shí)，把成本管理、效率管理納入到政府管理之中。

2、加強(qiáng)政府績(jī)效管理的立法工作

立法保障是開展政府績(jī)效管理的前提和基礎(chǔ)，成熟完善的法律制度框架是績(jī)效管理成功的保障。因此，加強(qiáng)政府績(jī)效管理的當(dāng)務(wù)之急是制定專門的法律法規(guī)，使政府績(jī)效管理成為對(duì)各級(jí)政府的法定要求，通過完善政策和立法使政府績(jī)效管理走上法制化和規(guī)范化的道路。

3、健全政府績(jī)效管理的評(píng)估體系

我國(guó)應(yīng)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，逐步完善政府績(jī)效評(píng)估體系，評(píng)估主體應(yīng)多元化，評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立化，評(píng)估目標(biāo)應(yīng)科學(xué)化。政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)堅(jiān)持如下原則經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)與社會(huì)發(fā)展指標(biāo)相結(jié)合，短期績(jī)效指標(biāo)與長(zhǎng)期績(jī)效指標(biāo)相結(jié)合，效率指標(biāo)與質(zhì)量指標(biāo)相結(jié)合，效益指標(biāo)與公平指標(biāo)相結(jié)合，定性績(jī)效指標(biāo)與定量績(jī)效指標(biāo)相結(jié)合，并盡量用可量化的指標(biāo)反映人們的價(jià)值判斷。

4、完善責(zé)任追究機(jī)制

完善責(zé)任追究制度。應(yīng)建立行政首長(zhǎng)問責(zé)制度，全面落實(shí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。對(duì)于政府部門存在的執(zhí)行上級(jí)機(jī)關(guān)決策不力，違反規(guī)定進(jìn)行決策，不認(rèn)真履行行政管理職責(zé)和內(nèi)部管理職責(zé)等問題，對(duì)其行政首長(zhǎng)予以問責(zé)。應(yīng)完善行政過錯(cuò)責(zé)任追究制度，對(duì)于不履行法定職責(zé)，行政不作為、亂作為的，要嚴(yán)肅追究當(dāng)事人和主管領(lǐng)導(dǎo)的相應(yīng)責(zé)任，形成責(zé)任體系的閉環(huán)效應(yīng)，明確行政過錯(cuò)追究的責(zé)任層次，準(zhǔn)確界定批準(zhǔn)、審核、承辦等行政管理各環(huán)節(jié)相關(guān)人員，包括部門負(fù)責(zé)人、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和普通公務(wù)員所應(yīng)承擔(dān)的具體過錯(cuò)責(zé)任，確保責(zé)任落實(shí)到每一層次、每一崗位。

總之，上述幾個(gè)方面的因素在很大程度上影響著我國(guó)政府績(jī)效管理的推進(jìn)，而這幾方面的建設(shè)過程都不是短期內(nèi)能完成的。因此我們應(yīng)該根據(jù)中國(guó)的國(guó)情和政府績(jī)效管理的實(shí)際問題，在重視以人為本的基礎(chǔ)上，靈活的設(shè)計(jì)和完善政府績(jī)效管理體系，逐步實(shí)現(xiàn)其科學(xué)化、系統(tǒng)化、制度化和法制化，更好的服務(wù)于推進(jìn)我國(guó)行政體制改革的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)及全面實(shí)現(xiàn)建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的宏偉目標(biāo)。