論稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的成因及防范

李建新

[摘要]稅務(wù)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是稅務(wù)執(zhí)法責(zé)任制落實(shí)到每個(gè)崗位所衍生出來(lái)的范疇。稅務(wù)人員在實(shí)際工作中由于各種因素導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)與稅務(wù)干部面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)。如何預(yù)防和控制,本文進(jìn)行了初步探討。

[關(guān)鍵詞]執(zhí)法 風(fēng)險(xiǎn) 防范

一、稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的概述

1.稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的概念與本質(zhì)

稅務(wù)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn),目前尚無(wú)明確的定義。綜合來(lái)說(shuō),狹義上的稅務(wù)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn),即具備執(zhí)法資格的稅務(wù)人員按照法律、法規(guī)執(zhí)行法律、法規(guī)所賦予的權(quán)力或履行職責(zé)的過(guò)程中,存在有未按照或未完全按照法律、行政法規(guī)、規(guī)章要求的行為執(zhí)法或履行職責(zé),侵犯、損害了國(guó)家和人民群眾的利益,給國(guó)家和人民群眾造成一定的物質(zhì)或精神上的損失以及應(yīng)履行而未履行職責(zé)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

稅務(wù)執(zhí)法是行政執(zhí)法的一部分。其實(shí)質(zhì)是稅務(wù)行政主體實(shí)施行政行為要有法律根據(jù),是執(zhí)行法律(人民的意志)而不是執(zhí)行行政長(zhǎng)官的意志,是受法律規(guī)范、制約而不是任意所為。其含義是稅務(wù)執(zhí)法是執(zhí)行法律,而不是創(chuàng)制法律;稅務(wù)執(zhí)法是依法辦事,而不是和不能唯長(zhǎng)官意志是從;稅務(wù)執(zhí)法是基于法定職權(quán)和法定職責(zé)對(duì)納稅人進(jìn)行管理,依法作出影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行為,而不能對(duì)相對(duì)人任意發(fā)號(hào)施令,對(duì)相對(duì)人實(shí)施沒(méi)有法律根據(jù)的行為。因此,稅務(wù)行政人員在行政執(zhí)法過(guò)程中執(zhí)法責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)必然存在,而且它不是不可抗力的,它是完全既可以預(yù)測(cè),又可以防范和避免的,稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是稅收法治化的必然。

2.稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)提出的時(shí)代背景

稅務(wù)執(zhí)法責(zé)任制和稅務(wù)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是緊密聯(lián)系的兩個(gè)概念,作為一種行之有效的內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制,已經(jīng)在稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)行多年。稅務(wù)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是稅務(wù)執(zhí)法責(zé)任制落實(shí)到每個(gè)崗位所衍生出來(lái)的范疇。實(shí)行稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制是要求各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的“一把手”,應(yīng)為本單位的執(zhí)法第一責(zé)任人,要將執(zhí)法責(zé)任層層分解,落實(shí)到人。同時(shí),建立以執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任制為突破口,對(duì)稅務(wù)人員因故意或者重大過(guò)失產(chǎn)生的違法或者不當(dāng)?shù)亩愂請(qǐng)?zhí)法行為,尤其是人為造成納稅人稅負(fù)明顯不公等情況,實(shí)行執(zhí)法任追究制直至過(guò)錯(cuò)責(zé)調(diào)離執(zhí)法崗位,以增強(qiáng)稅務(wù)人員嚴(yán)格執(zhí)法的責(zé)任心,克服當(dāng)前稅收征管改革中出現(xiàn)的“疏于管理、淡化責(zé)任”的弊病。目前我國(guó)推行稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制的基本情況是:

國(guó)家稅務(wù)總局組織全系統(tǒng)推行稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制始于上世紀(jì)末,國(guó)家稅務(wù)總局提出了“依法治稅”的“五項(xiàng)目標(biāo)”、“四個(gè)機(jī)制”,并選擇了部分基層單位進(jìn)行試點(diǎn)工作。2000年初,總局領(lǐng)導(dǎo)針對(duì)如何有效治理本系統(tǒng)的各類(lèi)違法、腐敗問(wèn)題,進(jìn)行了調(diào)查研究,認(rèn)為“依法治稅的精義在于全面實(shí)現(xiàn)稅收法治化,重點(diǎn)在于用法律規(guī)范約束稅收?qǐng)?zhí)法行為,并在法治的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)稅收效率的優(yōu)化?！彼麄冋J(rèn)為:“要借助‘金稅工程的建設(shè),在內(nèi)部建立一種控制與規(guī)范執(zhí)法行為的稅收法律執(zhí)行機(jī)制,一種以法治、效率為核心的制度或機(jī)制(一種內(nèi)部自我約束機(jī)制),來(lái)實(shí)現(xiàn)依法治稅目標(biāo)和要求”。2001年,稅務(wù)總局召開(kāi)了全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)依法治稅工作會(huì)議,一個(gè)與現(xiàn)代管理理念相融合,有現(xiàn)代化信息技術(shù)支撐的責(zé)任約束機(jī)制,成為稅務(wù)機(jī)關(guān)依法治稅的選擇。會(huì)后,總局制發(fā)了《關(guān)于全面推行稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制的意見(jiàn)》、系統(tǒng)的提出了構(gòu)建稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制的整體框架體系及要求。

二、稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的意義

防范和化解稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的意義就在于保障稅收?qǐng)?zhí)法部門(mén)有一個(gè)安全的稅收?qǐng)?zhí)法環(huán)境,起到穩(wěn)定隊(duì)伍,增強(qiáng)凝聚力,提高戰(zhàn)斗力的目的,從而促進(jìn)稅收工作效率,更好地維護(hù)稅法的尊嚴(yán)。防范和化解稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的意義主要應(yīng)有以下幾個(gè)方面。

1.維護(hù)稅收?qǐng)?zhí)法人員的切身利益。如果稅收?qǐng)?zhí)法人員的執(zhí)法安全得不到應(yīng)有的保障,今天這個(gè)受到紀(jì)律處分,明天那個(gè)受到法律制裁,將嚴(yán)重影響稅收?qǐng)?zhí)法隊(duì)伍的穩(wěn)定,不利于各項(xiàng)稅收工作的開(kāi)展。

2.樹(shù)立稅收?qǐng)?zhí)法機(jī)關(guān)的良好形象。如果我們的稅收?qǐng)?zhí)法人員能夠時(shí)刻保持執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),做到正確執(zhí)法,文明執(zhí)法,同時(shí)做好稅收服務(wù),努力化解征納矛盾,不僅能夠降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn),而且能夠很好地樹(shù)立自身以及整個(gè)稅收?qǐng)?zhí)法隊(duì)伍的形象。

3.確保稅收征管質(zhì)量和稅收收入。如果稅收?qǐng)?zhí)法人員能夠始終保持執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),就能確保政令暢通,使各項(xiàng)稅收方針政策及規(guī)章制度得到很好地落實(shí),提高執(zhí)法人員的工作責(zé)任心,克服麻痹心理,確保盡職盡責(zé),應(yīng)收盡收。

三、稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的分類(lèi)

1.稅收管理風(fēng)險(xiǎn)。是指依據(jù)《稅收征管法》、《行政許可法》、《執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法》等各類(lèi)稅法、文件、考核辦法規(guī)定,執(zhí)法主體在稅收?qǐng)?zhí)法過(guò)程中由于解釋或執(zhí)行法律法規(guī)政策所賦予的職責(zé)職能中應(yīng)作為而未作為、未完全作為或作為了未賦予的職責(zé)職能范圍內(nèi)的管理事務(wù)而形成不良影響及后果的風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)為稅務(wù)登記不準(zhǔn)確、納稅人性質(zhì)認(rèn)定錯(cuò)誤、減免稅劃分不準(zhǔn)確、定稅程序不嚴(yán)格、一般納稅人資格認(rèn)定及進(jìn)項(xiàng)抵扣審核不嚴(yán)、欠稅公告不及時(shí)、稅率執(zhí)行有誤、擅自擴(kuò)大行政許可范圍等等。

2.稅收檢查風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)為:一是稅收具體行政行為程序違法。如未按規(guī)定出示稅務(wù)檢查證,未按規(guī)定履行告知義務(wù),收集的證據(jù)來(lái)源不法定、手段不合法、違反法定程序采取稅收保全措施和強(qiáng)制執(zhí)行措施,等等。二是引用法律法規(guī)不準(zhǔn)確。如《稅務(wù)處理決定書(shū)》、《稅務(wù)處罰決定書(shū)》作出的決定不是引用法律法規(guī)等高級(jí)次條文,而是引用內(nèi)部文件、工作規(guī)程等低級(jí)次條文,且引用的條款不明晰,定性不準(zhǔn)確。

3.執(zhí)行政策風(fēng)險(xiǎn)。主要為:在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部,規(guī)范性文件的制定多不規(guī)范。如為落實(shí)上級(jí)文件精神,有些地方往往會(huì)結(jié)合所謂的實(shí)際制定更加詳細(xì)、更加具體的操作辦法和規(guī)定;在外部環(huán)境上,地方政府部門(mén)干擾稅收?qǐng)?zhí)法。當(dāng)前,部分地方政府為搞活地方經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)招商引資,利用行政手段出臺(tái)一些與現(xiàn)行稅法規(guī)定沖突的稅收優(yōu)惠政策,干預(yù)了稅收?qǐng)?zhí)法。