特惠貿(mào)易協(xié)定關稅減讓的“美國模式”及其啟示*

許 多

特惠貿(mào)易協(xié)定關稅減讓的“美國模式”及其啟示*

許 多

自1985年與以色列簽訂其第一個特惠貿(mào)易協(xié)定，到2012年生效的美國－巴拿馬特惠貿(mào)易協(xié)定，美國在特惠貿(mào)易協(xié)定的關稅減讓安排上已經(jīng)形成了一套符合自身利益的“美國模式”。近期沸沸揚揚的TPP協(xié)定談判，將是繼NAFTA和CAFTA之后，“美國模式”第三次運用在多邊特惠貿(mào)易協(xié)定上?！懊绹Ｊ健痹诒ＷC符合WTO規(guī)范的前提下，進一步擴大了美國的經(jīng)濟收益。近十年以來，中國相繼簽訂了數(shù)個特惠貿(mào)易協(xié)定。中國在特惠貿(mào)易協(xié)定實踐中也逐漸形成了關稅減讓方面的固定思路，但這種思路在與WTO規(guī)范的相符性上卻存在潛在的被訴危險。合理借鑒“美國模式”的優(yōu)勢，能夠幫助中國的關稅減讓安排在符合WTO規(guī)范的前提下擴大經(jīng)濟收益，也有利于未來中國的多邊特惠貿(mào)易協(xié)定發(fā)展。

WTO 特惠貿(mào)易協(xié)定;關稅減讓;“美國模式”;TPP協(xié)定

一、問題的提出

隨著近年來特惠貿(mào)易協(xié)定一體化進程的加快①，一體化已經(jīng)逐漸顯露出成為未來特惠貿(mào)易協(xié)定發(fā)展的方向和趨勢。在一體化的浪潮下，原先處于核心位置的特惠貿(mào)易協(xié)定貨物貿(mào)易關稅減讓問題正逐漸淡出學者的視野。理論上而言，在關稅逐步削減的情況下，關稅不應再成為特惠貿(mào)易協(xié)定的核心。但實踐表明，關稅減讓安排依然是各類特惠貿(mào)易協(xié)定談判的焦點與核心。WTO規(guī)范明確要求WTO成員方所簽訂的特惠貿(mào)易協(xié)定應當符合GATT1994第24條第5款規(guī)定的第三方關稅規(guī)范、GATT1994第24條第5款及《關于解釋1994年關稅和貿(mào)易總協(xié)定第24條的諒解》(以下簡稱《諒解》)所規(guī)定的“合理持續(xù)時間”規(guī)范、以及GATT1994第24條第8款規(guī)定的“實質(zhì)上所有貿(mào)易”規(guī)范。

從目前的實踐來看，所有關稅同盟或自由貿(mào)易區(qū)都能滿足GATT1994第24條第5款要求的第三方關稅要求。而GATT1994第24條第5款和第8款這兩個條款最為重要的部分，是協(xié)定能否在合理持續(xù)時間內(nèi)對實質(zhì)上所有貿(mào)易消除關稅，即對建立關稅同盟或自由貿(mào)易區(qū)的特惠貿(mào)易協(xié)定在關稅減讓安排上的時間和范圍提出要求。在實踐中，很多特惠貿(mào)易協(xié)定在十年的合理持續(xù)時間過后，難以完全符合GATT1994第24條第8款對關稅減讓范圍的要求。根據(jù)上訴機構(gòu)在印度訴土耳其紡織品及服裝進口限制案中對GATT1994第24條第8款“實質(zhì)上所有貿(mào)易”這一概念的解釋，“實質(zhì)上所有貿(mào)易”顯然不僅僅是一些貿(mào)易，但也不是完全所有貿(mào)易。②而確定貿(mào)易是否為“實質(zhì)上”的，必須同時滿足性質(zhì)和數(shù)量的雙重要求。如何準確界定一個關稅同盟或自由貿(mào)易區(qū)是否符合了GATT1994第24條第8款的規(guī)定，目前還缺乏統(tǒng)一而明確的方法。按照WTO成員方的通常實踐，如果一個關稅同盟或自由貿(mào)易區(qū)在超過10%貿(mào)易量的產(chǎn)品上保留了關稅、或是其保留的產(chǎn)品稅目超過了10%，那么可以肯定，這樣的關稅同盟或自由貿(mào)易區(qū)是必然不符合GATT1994第24條第8款的規(guī)定的。因而，建立這樣關稅同盟或自由貿(mào)易區(qū)的特惠貿(mào)易協(xié)定也是一個“不符合的”特惠貿(mào)易協(xié)定。

作為世界第一大經(jīng)濟體，美國對特惠貿(mào)易協(xié)定的重視卻相對較晚。不過，這并沒有影響到美國特惠貿(mào)易協(xié)定的發(fā)展。如今，美國已然形成了符合自身利益的特惠貿(mào)易協(xié)定模式。由于WTO對特惠貿(mào)易協(xié)定的規(guī)范，美國的協(xié)定模式在關稅減讓安排中得到了最為明顯的體現(xiàn)。那么，究竟“美國模式”具有怎樣的特點?它是否符合了WTO的規(guī)范?中國在簽訂特惠貿(mào)易協(xié)定時采取的模式與美國相比有著怎樣的不同?“美國模式”是否存在著值得中國借鑒的優(yōu)勢?在對美國簽訂的特惠貿(mào)易協(xié)定進行分析后，自然就能夠找到這些問題的答案。

二、特惠貿(mào)易協(xié)定關稅減讓的“美國模式”及主要特點

(一)基于關稅減讓安排的特惠貿(mào)易協(xié)定分類

到目前為止，美國共有十四個生效的特惠貿(mào)易協(xié)定。發(fā)現(xiàn)這十四個特惠貿(mào)易協(xié)定之間的共同特點，總結(jié)出一套關稅減讓安排上的“美國模式”，首先需要一個分類方法，將這十四個特惠貿(mào)易協(xié)定進行分類。鑒于我們將視線放在了關稅減讓安排上，那么，這個分類方法也應當是基于WTO規(guī)范中涉及特惠貿(mào)易協(xié)定關稅減讓安排的。按照是否完全符合GATT1994第24條第8款消除“實質(zhì)上所有貿(mào)易”關稅、以及《諒解》只有在例外情況下方可超過是十年的“合理持續(xù)期間”的要求，我們將形成關稅同盟或自由貿(mào)易區(qū)的特惠貿(mào)易協(xié)定分成三類:完美特惠貿(mào)易協(xié)定、瑕疵特惠貿(mào)易協(xié)定、不符特惠貿(mào)易協(xié)定。這種分類具體的標準，是基于特惠貿(mào)易協(xié)定關稅減讓安排在“實質(zhì)上所有貿(mào)易”、“合理持續(xù)期間”這兩個標準上的符合程度。

在“合理持續(xù)期間”這一標準的確定上，由于《諒解》已經(jīng)對合理持續(xù)期間做出了明確的規(guī)定，因此，以上三類特惠貿(mào)易協(xié)定在關稅減讓的時間要求上劃分十分明確。考慮到《諒解》規(guī)定了“合理持續(xù)期間”可以存在例外，因此，根據(jù)“合理持續(xù)期間”的標準劃分，不會存在不符特惠貿(mào)易協(xié)定。而針對另外兩類協(xié)定的劃分，完美特惠貿(mào)易協(xié)定要求關稅減讓期間最多不可超過《諒解》所規(guī)定的十年;瑕疵特惠貿(mào)易協(xié)定意味著少量的產(chǎn)品采取了超過十年的減讓期間。

分類的難點是“實質(zhì)上所有貿(mào)易”的定量基準。上訴機構(gòu)在印度訴土耳其紡織品及服裝進口限制案中對這一概念的解釋既沒有定性也沒有定量。不過，WTO成員方在多哈回合談判中對如何解釋這一概念提出過一些值得我們借鑒的提案。

澳大利亞在2005年3月1日提交了一份十分具體的涉及解釋“實質(zhì)上所有貿(mào)易”的提案。③在這份提案中，澳大利亞認為，在確定GATT1994第24條“實質(zhì)上所有貿(mào)易”的定義、以及對特惠貿(mào)易協(xié)定進行審查中，必須確保整個部門和“高貿(mào)易”產(chǎn)品不被排除在特惠貿(mào)易協(xié)定零關稅減讓安排之外。因此，對“實質(zhì)上所有貿(mào)易”的定義應當包含“關稅”的定量標準。澳大利亞提出的規(guī)定基準為:《商品名稱及編碼協(xié)調(diào)制度》(Harmonized Commodity Description and Coding System，以下簡稱《協(xié)調(diào)制度》)中最少95%的六位稅目應當實施零關稅。95%的標準選擇即能滿足GATT1994第24條的要求，也保留了一定的靈活性。然而，澳大利亞也意識到，95%的基準雖然能夠防止特惠貿(mào)易協(xié)定成員方將特定部門排除在零關稅減讓安排之外，但卻無法防止“高貿(mào)易”產(chǎn)品不被排除。因此，澳大利亞進一步建議應首先確定“高貿(mào)易”產(chǎn)品的定義。澳大利亞認為，“高貿(mào)易”應至少是特惠貿(mào)易協(xié)定成員方之間總貿(mào)易額2%的產(chǎn)品。澳大利亞還提供了另外一種防止“高貿(mào)易”產(chǎn)品排除的方法，即在特惠貿(mào)易協(xié)定管理下的貿(mào)易情況下對這些產(chǎn)品進行識別。這需要特惠貿(mào)易協(xié)定成員方之間的貿(mào)易信息。同時，也要考慮到那些雖然現(xiàn)在未進行貿(mào)易，但未來可能進行貿(mào)易的產(chǎn)品或部門。在隨后，澳大利亞又對之前所提出的“實質(zhì)上所有貿(mào)易”定義方法做出了再一次的說明，再次重申了95%的基準，并對關稅范圍的計算方法和“高貿(mào)易”產(chǎn)品的確定進行了闡述。④

澳大利亞這份提案所提出的95%定量基準給了我們很好的啟示。但現(xiàn)實的問題是，澳大利亞這份提案未能得到大部分WTO成員方的認可。其中一個很大的原因應當歸結(jié)于95%的基準線仍然偏高。也有一些WTO成員方認為基準線應當考慮不同成員方的不同經(jīng)濟發(fā)展靈活劃線。⑤誠然，靈活劃線更能符合WTO成員方對靈活性的要求，但同時會加大操作的復雜性，不利于實踐。因此，在考慮分類的基準時，我們考慮通過計算《協(xié)調(diào)制度》六位稅目的方式，對協(xié)定進行以下的分類:完美特惠貿(mào)易協(xié)定意味著在合理持續(xù)時間后協(xié)定成員方對所有產(chǎn)品實施零關稅;瑕疵特惠貿(mào)易協(xié)定代表在合理持續(xù)時間后保留了10%以內(nèi)的產(chǎn)品關稅、或是部分產(chǎn)品的關稅減讓時間遠超出是十年的合理持續(xù)期間;而不符特惠貿(mào)易協(xié)定表示該協(xié)定在合理持續(xù)時間后仍有超過10%的產(chǎn)品實施了關稅、或是其主要產(chǎn)品部門完全未實施零關稅。

(二)政治因素主導下的完美特惠貿(mào)易協(xié)定

根據(jù)上面的分類方法，美國十四個特惠貿(mào)易協(xié)定被分成了完美特惠貿(mào)易協(xié)定和瑕疵特惠貿(mào)易協(xié)定兩類。真正形成特惠貿(mào)易協(xié)定關稅減讓安排“美國模式”的協(xié)定，是瑕疵特惠貿(mào)易協(xié)定而非完美特惠貿(mào)易協(xié)定。這些瑕疵特惠貿(mào)易協(xié)定在基本符合了WTO規(guī)范的前提下，為美國帶來了巨大的經(jīng)濟收益。而為數(shù)不多的完美特惠貿(mào)易協(xié)定，又在另一方面表現(xiàn)出了“美國模式”的另一個非貿(mào)特點:政治因素主導。

美國簽訂的完全符合GATT1994第24條關稅減讓要求的完美特惠貿(mào)易協(xié)定共有五個，分別是美國——以色列特惠貿(mào)易協(xié)定、美國——新加坡特惠貿(mào)易協(xié)定、美國——智利特惠貿(mào)易協(xié)定、美國——巴林特惠貿(mào)易協(xié)定、美國——阿曼特惠貿(mào)易協(xié)定。

美國——以色列特惠貿(mào)易協(xié)定作為美國簽訂的第一個特惠貿(mào)易協(xié)定，其政治因素遠遠大于經(jīng)濟因素。也正是因為如此，無論是在WTO網(wǎng)站、還是美國貿(mào)易代表署關于美以協(xié)定的網(wǎng)頁中，均無法找到詳細的關稅減讓表。但是，根據(jù)協(xié)定附件一和附件二實施零關稅待遇的規(guī)定，仍可大致推斷美以協(xié)定在關稅減讓安排和合理持續(xù)時間上是一個完美特惠貿(mào)易協(xié)定。

除去美國——以色列特惠貿(mào)易協(xié)定，美國另外的四個完美特惠貿(mào)易協(xié)定在遵守關稅減讓規(guī)范上也有所不同。其中，美國——新加坡特惠貿(mào)易協(xié)定、美國——巴林特惠貿(mào)易協(xié)定這兩個特惠貿(mào)易協(xié)定完全遵守了關稅減讓的規(guī)范。以美國——巴林特惠貿(mào)易協(xié)定為例，在關稅減讓安排方面，產(chǎn)品分類十分簡單。根據(jù)協(xié)定附件2－B的分類，僅有A、B、C三類。其中，A類產(chǎn)品將在協(xié)定生效之日起實施零關稅，B類產(chǎn)品則以每年固定的關稅減讓幅度，在協(xié)定生效之日后十年內(nèi)實施零關稅，而C類產(chǎn)品為協(xié)定生效前已經(jīng)實施零關稅的產(chǎn)品，繼續(xù)實施零關稅。在雙方各自關稅減讓的一般性說明中，雙方又各自增加了幾個產(chǎn)品類別，分別采取五年至十年的零關稅期間安排。根據(jù)雙方關稅減讓表，除本已實施零關稅的產(chǎn)品外，美國將對從剩余巴林進口的96%的產(chǎn)品在協(xié)定生效之日起實施零關稅，另外3%和1%的產(chǎn)品則在協(xié)定生效之日起第五年和第十年實施零關稅。而巴林也將對80%原不享受零關稅的產(chǎn)品在協(xié)定生效之日起實施零關稅，剩余的20%產(chǎn)品將實施十年的零關稅減讓時間安排。應當說，美國——巴林特惠貿(mào)易協(xié)定在關稅減讓上做的十分出色。而美國——新加坡特惠貿(mào)易協(xié)定，雖然美國僅僅設定了十分少量的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和敏感產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品在協(xié)定生效之日起實施零關稅，但其余的敏感產(chǎn)品關稅也將在十年內(nèi)降為零。

與上述兩個協(xié)定相比，美國——智利特惠貿(mào)易協(xié)定和美國——阿曼特惠貿(mào)易協(xié)定這兩個特惠貿(mào)易協(xié)定雖然也可以視為兩個完美特惠貿(mào)易協(xié)定，但或多或少存在著微小的瑕疵。在美國——智利特惠貿(mào)易協(xié)定中，瑕疵體現(xiàn)在部分產(chǎn)品的零關稅實施時間上。根據(jù)協(xié)定附件3．3的規(guī)定，E類、G類以及美國的少部分產(chǎn)品都實施了十二年的關稅減讓安排。這超出了《諒解》規(guī)定的十年合理持續(xù)期間。但由于超出的時間不長，《諒解》也允許例外，因此不影響該協(xié)定成為完美特惠貿(mào)易協(xié)定。美國——阿曼特惠貿(mào)易協(xié)定的問題出現(xiàn)在協(xié)定附件2－B所規(guī)定的H類和I類產(chǎn)品上。針對H類產(chǎn)品，阿曼保留采取監(jiān)管措施、實施費用等手段的權(quán)力;而針對I類產(chǎn)品，阿曼可以根據(jù)需要，繼續(xù)對此類產(chǎn)品實施進口保護措施。不過，阿曼同時也表示實施這些措施均是在符合WTO相關規(guī)定的基礎上。因此該協(xié)定仍然可以視為一個完美特惠貿(mào)易協(xié)定。

這五個完美特惠貿(mào)易協(xié)定都有一個共同的特點，即經(jīng)濟因素并非簽訂這些特惠貿(mào)易協(xié)定的主要因素。根據(jù)美國統(tǒng)計局的統(tǒng)計，以色列、巴林、新加坡、智利、阿曼五國2011年在美國進口排名中分別位列第 23、94、25、39、68 位。⑥很明顯，這些國家都不是美國主要的進口國。而與這些國家簽訂特惠貿(mào)易協(xié)定，更主要是考慮到政治方面的需要。因此，在關稅減讓安排上做出是適當?shù)淖尣剑钦５恼勁兴悸?。但是，即便?jīng)濟因素并非是簽訂這些特惠貿(mào)易協(xié)定的主導因素，但協(xié)定帶來的經(jīng)濟影響也仍然十分明顯。⑦

(三)“美國模式”的三大特點

在美國至今為止生效的特惠貿(mào)易協(xié)定中，并沒有出現(xiàn)不符特惠貿(mào)易協(xié)定，這意味著大多數(shù)的特惠貿(mào)易協(xié)定都是瑕疵特惠貿(mào)易協(xié)定。根據(jù)這些特惠貿(mào)易協(xié)定不同的“瑕疵”，可以將其分為三種情況。而這三種情況也正好反映出“美國模式”的三個特點。

第一種情況，也是最為普遍的一種情況，是部分產(chǎn)品超出了《諒解》規(guī)定的十年合理持續(xù)期間，而且超出的時間過長。含有此類“瑕疵”的協(xié)定共有三個。《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(以下簡稱NAFTA)附件302．2中規(guī)定C+類產(chǎn)品的平均年關稅減讓幅度為15%，最后在2008年1月1日起實施零關稅。這意味著這些產(chǎn)品的關稅減讓持續(xù)時間長達十四年。而在美國——摩洛哥特惠貿(mào)易協(xié)定中，I類、J類、K類產(chǎn)品分別在協(xié)定生效之日起十二年、十五年、十八年實施零關稅，也大大超過了《諒解》的合理持續(xù)期間規(guī)定。含有類似情況的還有美國——韓國特惠貿(mào)易協(xié)定。在該協(xié)定中，H類、J類產(chǎn)品關稅減讓時間分別高達十五年和十二年。不僅如此，在兩國關于關稅減讓安排的各自說明中，兩國又分別列舉了其他產(chǎn)品類別，產(chǎn)品減讓期限最長達到了二十年。

第二種情況是部分關稅稅目保留了WTO最惠國待遇原則關稅。存在這種“瑕疵”的協(xié)定有兩個，分別是美國——約旦特惠貿(mào)易協(xié)定，以及美國——澳大利亞特惠貿(mào)易協(xié)定。美國——約旦特惠貿(mào)易協(xié)定的問題在于兩國各自提出了部分例外產(chǎn)品，繼續(xù)使用WTO最惠國待遇原則關稅。美國主要的例外產(chǎn)品類別為H類，主要是部分酒類產(chǎn)品。而約旦主要例外產(chǎn)品的類別為L類，但在約旦的具體減讓表中并沒有顯示哪一個具體稅目屬于L類。除此以外，煙草和《協(xié)調(diào)制度》第二十四章的產(chǎn)品不在約旦關稅減讓的產(chǎn)品范圍之內(nèi)。在美國——澳大利亞特惠貿(mào)易協(xié)定中，澳大利亞方面對所有產(chǎn)品實施了零關稅的減讓安排，而美國在糖類和一些配額外的乳制品稅率上并沒有實施任何減讓安排。不僅如此，美國還提出其F類、G類、H類產(chǎn)品(產(chǎn)品的年減讓幅度不同)在協(xié)定生效之日起后十八年內(nèi)實施零關稅。這大大超過了十年的合理持續(xù)期間。

第三種情況是在超過十年合理持續(xù)期間的基礎上，又在部分農(nóng)產(chǎn)品上實施了額外稅的安排?！吨忻乐拮杂少Q(mào)易協(xié)定》(Central American Free Trade Agreement，以下簡稱 CAFTA)、美國——秘魯特惠貿(mào)易協(xié)定、美國——哥倫比亞特惠貿(mào)易協(xié)定、以及美國——巴拿馬特惠貿(mào)易協(xié)定就屬于此類情況。以CAFTA為例，協(xié)定第3．15條規(guī)定，各國可以在附件3．15的各自安排中，列出需要實施不超過WTO最惠國待遇原則關稅率的額外進口稅的農(nóng)產(chǎn)品。根據(jù)這一規(guī)定，各國分別對部分農(nóng)產(chǎn)品實施了額外稅安排。同時，協(xié)定D類、E類、F類產(chǎn)品的關稅減讓年限分別長達十五年、十五年、和二十年。同樣的，美國——秘魯特惠貿(mào)易協(xié)定D類產(chǎn)品的關稅減讓年限也長達十五年，且兩國又分別對共同產(chǎn)品類別之外的產(chǎn)品進行了再次分類，實施零關稅減讓安排，減讓期間最長為十七年。而在美國——哥倫比亞特惠貿(mào)易協(xié)定中，D類、E類、產(chǎn)品的關稅減讓年限分別長達十五年和十七年，兩國分別列舉的各自的其他產(chǎn)品類別實施零關稅的時間期限最長達到了十九年。此外，在美國——巴拿馬特惠貿(mào)易協(xié)定中，E類、F類、G類、H類產(chǎn)品的關稅減讓年限也分別長達十五年、十五年、十五年、和十七年，而兩國分別列舉的部分實施零關稅減讓安排的產(chǎn)品減讓期限最長達到了二十年。這些減讓安排都遠遠超出了《諒解》規(guī)定的十年合理持續(xù)期間。而這樣大量現(xiàn)象的存在，已經(jīng)不能用《諒解》所允許的十年合理持續(xù)期間例外來進行解釋了。

美國在以往簽訂特惠貿(mào)易協(xié)定時所展現(xiàn)的這三個情況，可以總結(jié)為“美國模式”的三個主要特點:第一，對于自身的傳統(tǒng)產(chǎn)品和敏感產(chǎn)品，美國仍然大都設定了關稅減讓安排，以符合GATT1994第24條的規(guī)范要求，但同時，美國也為這些產(chǎn)品設定了較長的減讓期間，并向貨物貿(mào)易理事會做出了說明;第二，在可能的情況下，美國少部分產(chǎn)品(如酒類與糖類產(chǎn)品)繼續(xù)實施WTO最惠國待遇原則關稅，但這些產(chǎn)品包含了關稅稅則比例往往較低，基本符合GATT1994第24條的規(guī)定;第三，對于農(nóng)產(chǎn)品，美國采取了額外稅的措施進行保護，由于這種數(shù)量限制的做法并沒有被WTO所禁止，因此，不能說明美國在關稅減讓上的這一做法違法了GATT1994第24條的規(guī)定。

三、TPP協(xié)定:“美國模式”優(yōu)勢的再擴大

雖然美國存在著超過十年合理持續(xù)期間、部分傳統(tǒng)和敏感產(chǎn)品未實施關稅減讓、對部分農(nóng)產(chǎn)品實施額外稅這三種“打擦邊球”的情況，但“美國模式”的做法卻事實上符合WTO的規(guī)范要求。在多年的實踐中，其他WTO成員方也并沒有提出異議。不僅所有的例外安排未被WTO成員方質(zhì)疑，也沒有任何一起因為GATT1994第24條被訴至WTO爭端解決機構(gòu)的案件。不僅如此，“美國模式”在瑕疵符合了GATT1994第24條及《諒解》規(guī)范要求的前提下，為美國帶來了不小的經(jīng)濟收益提升。經(jīng)濟收益提升的原因一方面源于特惠貿(mào)易協(xié)定所帶來的進出口增長與就業(yè)機會增多，另一方面，是“美國模式”將WTO有關特惠貿(mào)易協(xié)定規(guī)范所帶來的負面經(jīng)濟影響降至了最低。顯然，美國不僅嘗到了自身關稅減讓模式的甜處，也對這種模式充滿信心。最近如火如荼進行中的TPP協(xié)定談判，雖然談判方聲明TPP協(xié)定關稅安排將包含所有貨物產(chǎn)品，⑧但很明顯，談判方并沒有承諾所有產(chǎn)品的都將實施零關稅的減讓安排。依照“美國模式”，并考慮到美國已和部分TPP協(xié)定談判方簽訂了雙邊或多邊的特惠貿(mào)易協(xié)定，TPP協(xié)定的關稅減讓模式依舊會是“美國模式”。而作為繼NAFTA和CAFTA之后美國主推的第三個多邊特惠貿(mào)易協(xié)定，采取“美國模式”的TPP協(xié)定，又能夠給美國帶來怎樣的巨大利益呢?

作為一個聯(lián)邦制國家，TPP協(xié)定為美國各州帶來的經(jīng)濟利益是推動美國聯(lián)邦政府促成TPP協(xié)定談判的一個重要原因。從對亞太國家出口、就業(yè)機會、中小型企業(yè)等三個方面歸納美國五十個州在亞太區(qū)域的出口情況，能夠窺視TPP協(xié)定如何在經(jīng)濟層面更加符合美國各州的經(jīng)濟利益。⑨

從出口情況來看，亞太地區(qū)對美國的出口產(chǎn)業(yè)起到了至關重要的影響。亞太地區(qū)出口量排在全美前十的州，亞太出口額所占全州總出口額都超過了五成，僅紐約州的比例稍稍低于五成，但也達到了49%。如果將這個范圍擴大至亞太地區(qū)出口額超過100億美元的州，亞太出口額比例遠低于五成的也僅有佛羅里達一個州，其他州的比例都超過五成或大致為五成。而諸如加利福尼亞州、密歇根州等州的亞太出口額比例甚至高達70%－80%。這足以說明亞太地區(qū)對于美國各州出口的重要程度。在TPP協(xié)定生效后，零關稅的實施將進一步刺激各州的出口，為企業(yè)帶來更大的利益，而州政府也可以獲得相當?shù)亩愂帐找?。較之于陷入僵局的WTO多哈回合談判，TPP協(xié)定談判成功帶來的收益更大。因此，各州對TPP協(xié)定的談判也多持積極的態(tài)度。

相較于企業(yè)而言，州政府不單單將目光放在TPP協(xié)定可能帶來的經(jīng)濟收益。TPP協(xié)定所帶來的更多就業(yè)崗位和就業(yè)機會，是各州州政府更加青睞的。除阿拉斯加州和夏威夷州外，在其余各州，出口所提供的工作崗位比都在10%以上。部分州的比例甚至超過了25%。自2008年金融危機以來，美國經(jīng)濟正處于恢復期。如何降低失業(yè)率、緩解就業(yè)壓力，成為了各州政府最為頭疼的問題之一。短期內(nèi)期待多邊貿(mào)易體制解決這一問題是不現(xiàn)實的。TPP協(xié)定談判成功后，在帶動亞太地區(qū)出口增長的同時，也會帶來更多的就業(yè)機會。這也是美國各州支持TPP協(xié)定談判的一個重要因素。

另一個十分重要的信息是，中小型企業(yè)模式是美國各州企業(yè)的主要形式。這里所指的中小型企業(yè)是指企業(yè)人數(shù)在500人以下的企業(yè)。這些中小型企業(yè)創(chuàng)造的出口額一般占到了各州總出口額的20%以上。像在紐約州、佛羅里達州更是高達55%和67%。與大企業(yè)對優(yōu)惠原產(chǎn)地規(guī)則時常有負面認知不同，⑩優(yōu)惠原產(chǎn)地規(guī)則對中小型企業(yè)的主要影響源于研究優(yōu)惠原產(chǎn)地規(guī)則的成本相對較高。除此之外，優(yōu)惠原產(chǎn)地規(guī)則對中小型企業(yè)的影響幾乎為零。TPP協(xié)定談判成功，建立了優(yōu)惠原產(chǎn)地規(guī)則的“共同安排”后，這種研究的成本就會大大降低，從而提高中小型企業(yè)的利潤。因此，除了部分可能因TPP協(xié)定而導致進口影響較大的部門企業(yè)外，大部分中小型企業(yè)對TPP協(xié)定是持歡迎態(tài)度的。

總體來看，對美國的各州而言，無論是出口、就業(yè)、還是中小型企業(yè)的發(fā)展，在亞太區(qū)域，TPP協(xié)定都有著目前WTO不能比擬的局部優(yōu)勢。因此可以確定，如果未來TPP協(xié)定的關稅減讓安排采取了“美國模式”，那么，美國定能夠從TPP協(xié)定中獲得巨大的經(jīng)濟收益。

不可否認，“美國模式”存在著瑕疵，但它的的確確又并未違反WTO的規(guī)范要求。與此同時，“美國模式”刺激了美國出口，創(chuàng)造了更多的就業(yè)機會。那么，這樣的“美國模式”在哪些方面是值得中國在簽訂特惠貿(mào)易協(xié)定時可以借鑒的呢?

四、“美國模式”的啟示

即便“美國模式”能夠在符合WTO規(guī)范的前提下為促進美國經(jīng)濟，但中國的特惠貿(mào)易協(xié)定能在多大程度上借鑒“美國模式”，還需要在借鑒時考慮中國的實際情況。

(一)中國的特惠貿(mào)易協(xié)定實踐

與美國不同，中國所簽訂的特惠貿(mào)易協(xié)定在通報時，可以根據(jù)協(xié)定成員方的性質(zhì)，依據(jù)《授權(quán)條款》向貿(mào)易和發(fā)展委員會進行通報。而中國目前已經(jīng)生效的十個特惠貿(mào)易協(xié)定，也形成了兩個具有中國特色的特點。

中國所簽訂的特惠貿(mào)易協(xié)定的第一個特點是協(xié)定均對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和敏感產(chǎn)業(yè)做出了保留。除《中東自貿(mào)協(xié)定》和《亞太貿(mào)易協(xié)定》兩個局部自由貿(mào)易協(xié)定之外，中國目前簽訂了八個為建立自由貿(mào)易區(qū)的特惠貿(mào)易協(xié)定。在各個特惠貿(mào)易協(xié)定中，中國主要對谷物、糖類、食用油、板材、紙類、紡織品等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和敏感產(chǎn)業(yè)進行了保留。各個協(xié)定例外產(chǎn)品的區(qū)別不大，除紙類產(chǎn)品以外，其他產(chǎn)品均是很小部分進行了例外保留。

中國簽訂的特惠貿(mào)易協(xié)定的第二個特點是，在對“實質(zhì)上所有貿(mào)易”的理解上，中國采取了10%的定量基準線。這直接導致了中國大部分的的特惠貿(mào)易協(xié)定屬于瑕疵特惠貿(mào)易協(xié)定，僅CEPA可以視為完美特惠貿(mào)易協(xié)定。而《中巴自貿(mào)協(xié)定》更是一個不符特惠貿(mào)易協(xié)定。根據(jù)《中巴自貿(mào)協(xié)定》附件一的關稅減讓安排。中國將分兩個階段消除兩國大部分的進口關稅。其中，在第一階段，兩國同意在協(xié)定生效的前五年內(nèi)，分五個類別(巴基斯坦為六個類別)率先消除部分關稅(見下表一)。除階段一外，兩國還同意在友好協(xié)商和照顧雙方關注的基礎上，力爭在合理持續(xù)時間內(nèi)消除占稅目數(shù)和貿(mào)易量90%產(chǎn)品的關稅，即階段二。雖然2011年3月10日至11日，兩國就第二階段降稅在伊斯蘭堡進行了第一輪談判。雙方回顧了中巴自貿(mào)區(qū)第一階段降稅實施成果，確定了第二階段降稅談判大綱，并就降稅模式等問題交換了意見。（11）但無論如何，15%的例外產(chǎn)品直接導致了中巴特惠貿(mào)易協(xié)定是一個不符特惠貿(mào)易協(xié)定。

表1 《中巴自貿(mào)協(xié)定》階段一中國降稅模式

在特惠貿(mào)易協(xié)定的減讓時間安排上，中國遵守的情況則較為良好，除了《中秘自貿(mào)協(xié)定》和《中哥自貿(mào)協(xié)定》部分產(chǎn)品超過了十年的合理持續(xù)時間之外，其他依據(jù)GATT1994第24條通報的特惠貿(mào)易協(xié)定均良好的控制了實施零關稅減讓的時間。

(二)“美國模式”對中國的啟示

對比中美兩國特惠貿(mào)易協(xié)定模式，可以發(fā)現(xiàn)兩國在處理傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和敏感產(chǎn)業(yè)的關稅減讓安排時側(cè)重點有所區(qū)別。中國傾向于對這些產(chǎn)品進行保留，少量降低關稅，或是干脆實施WTO最惠國待遇原則關稅。美國則通常選擇將此類產(chǎn)品的關稅減讓時間拉長。中國模式的優(yōu)勢在于能夠直接對傳統(tǒng)產(chǎn)品和敏感產(chǎn)品進行保護，但缺點在于，由于“實質(zhì)上所有貿(mào)易”還未有定論，產(chǎn)品保留易受到WTO成員方的質(zhì)疑。相比較而言，美國模式雖然也會招致很多WTO成員方的不滿，但由于《諒解》已然允許了對“合理持續(xù)期間”提出例外，因此，美國模式是完全不違反WTO規(guī)范要求的。那么，中國是否能夠借鑒美國的做法，同樣在“合理持續(xù)時間”的例外上做一些文章呢?

從操作角度而言，提出“合理持續(xù)期間”的例外并沒有任何難度，僅需要根據(jù)《諒解》的要求向貨物貿(mào)易委員會提交一份申請例外時間的說明即可。但操作的可行并不意味著沒有實施的阻力。而阻力卻又恰恰來自于中國自身。中國曾在2005年7月向WTO多哈回合規(guī)則談判小組提交過一份提案。（12）在這份提案中，中國提到了“合理持續(xù)期間”的例外問題。中國認為《諒解》確定的十年期間是合理的，但對于“例外情況”缺乏明確的定義。中國建議，“例外情況”應和發(fā)展程度相關聯(lián)。只有WTO發(fā)展中國家成員方才能夠享有“例外情況”?？梢?，中國自身是反對過度適用例外的。但在這份提案中，中國主張WTO發(fā)展中國家成員方是適用“例外情況”的適格主體。因此，中國未來的特惠貿(mào)易協(xié)定提出類似“美國模式”的較長“合理持續(xù)期間”，也并沒有違背自身所提出的這一提案。唯一令人擔憂的一點是，中國的WTO發(fā)展中國家成員方身份一直被部分WTO成員方所攻擊，如果中國真的在未來特惠貿(mào)易協(xié)定的通報中大量提出“合理持續(xù)期間”例外，恐怕會招來更多質(zhì)疑的聲音。

TPP協(xié)定將很有可能成為繼NAFTA之后“美國模式”的又一個典范式多邊特惠貿(mào)易協(xié)定。但隨著日本宣布有興趣加入TPP協(xié)定談判，（13）中國在亞太地區(qū)的區(qū)域壓力會越來越大。雖然目前中國并沒有加入TPP協(xié)定談判的意向，但可以預見的是，多邊特惠貿(mào)易協(xié)定會成為未來中國在亞太地區(qū)的一個重要選擇。合理借鑒“美國模式”在“合理持續(xù)期間例外”上的優(yōu)勢，有助于使中國未來的特惠貿(mào)易協(xié)定在符合WTO規(guī)范的前提下，更好的實現(xiàn)經(jīng)濟利益。雖然美國簽訂的特惠貿(mào)易協(xié)定在規(guī)范和標準上已經(jīng)遠超WTO規(guī)范，但事實上，這些協(xié)定中的“WTO+”規(guī)范卻僅占了很小一部分。（14）這意味著美國主導的TPP協(xié)定更大目的是重返亞太，而非取代WTO。WTO在貿(mào)易自由化進程中的地位在可見的未來還不可替代。中國在簽訂特惠貿(mào)易協(xié)定的同時，需要時刻注意將主要精力放在多邊貿(mào)易體制上，而不可因為“囚徒困境心理”而追區(qū)域體制，舍多邊體制。而在特惠貿(mào)易協(xié)定多邊化過程中，中國也需要意識到，特惠貿(mào)易協(xié)定的多邊化是十分艱苦而漫長的?，F(xiàn)有特惠貿(mào)易協(xié)定關稅減讓力度和優(yōu)惠原產(chǎn)地規(guī)則的不統(tǒng)一，將會導致特惠貿(mào)易協(xié)定多邊化進程的困難，因為協(xié)定成員方難以在標準上達成共識。（15）美國的TPP協(xié)定談判實踐已然已然證明了這一點。這也是對中國未來特惠貿(mào)易協(xié)定多邊化的另一借鑒。

注:

①本文中“特惠貿(mào)易協(xié)定”所指的是WTO成員方根據(jù)GATT1994第24條或《授權(quán)條款》要求，為建立關稅同盟或自由貿(mào)易區(qū)所簽訂的貿(mào)易協(xié)定。

②Turkey－Restrictions on Imports of Textile and Clothing Products，WT/DS34/AB/R，22 October 1999，para．48．

③See Submission on Regional Trade Agreements by Australia，TN/RL/W/173，1 March 2005．

④See Submission on Regional Trade Agreements by Australia，TN/RL/W/180，13 May 2005．

⑤See Submission on Regional Trade Agreements by China，TN/RL/W/185，22 July 2005．

⑥See Latest U．S．International Trade in Goods and Services Report:Exhibit 6s－ Trade by Country and Area－ Current Year，available at http://www．census．gov/foreign － trade/Press－ Release/current_press_release/exh6s．pdf，last visited 20 November 2013．

⑦John H．Jackson，William J．Davey，and Alan O．Sykes，Jr，Legal Problems of International Economic Relations，fifth Edition，Thomson West，2008．p．526．

⑧See Outlines of the Trans－ Pacific Partnership Agreement，available at http://www．ustr．gov/about－ us/press－ office/factsheets/2011/november/outlines－trans－pacific－partnershipagreement，last visited 20 November 2013．

⑨See U．S．Department of Commerce;U．S．Trade Representative，available at http://www．ustr．gov/trade － agreements/free－trade－agreements/trans－pacific－partnership/state－benefits－tpp，last visited 20 November 2013．

⑩World Trade Organization，World Trade Report 2011，WTO Publications，p．83．

（11）《中國——巴基斯坦自貿(mào)區(qū)第二階段降稅首輪談判在伊斯蘭堡舉行》，http://fta．mofcom．gov．cn/article/chpakistan/chpakistannews/201103/5475_1．html，最后訪問日期:2013 年 4 月14日。

（12）Submission on Regional Trade Agreements by China，TN/RL/W/185，22 July 2005．

（13）See Japan Intends to Join in TPP Free Trade Talks，Available at http://www．chinadaily．com．cn/world/agency/2013 －03 －16/content_8516439．html，last visited 20 November 2013．

（14）Henrik Horn，Prtros C．Mavroidis，André Sapir，EU and U．S．Preferential Trade Agreements:Deepening or Widening of WTO Commitment，Preferential Trade Agreements:A Law and Economic Analysis，edited by Kyle W．Bagwell and Petros C．Mavroides，Cambridge University Press，2011，p．171．

（15）See Jagdish Bhagwati，Termites in the Trading System，Oxford University Press，2008，pp．92 －97．

〔責任編輯:李 杏〕

Enlightenment on the U．S．Model in PTAs Tariffs Concession

Xu Duo

From the U．S．－Israel in 1985 to the U．S．－Panama in 2012，the U．S．has developed a self－interested U．S．Model in PTAs Tariffs Concession．After NAFTA and CAFTA，the TPP Agreement will be the third time the U．S．using its U．S．Model on PTAs．The U．S．Model further expands the U．S．economic benefit on the premise of complying with the WTO rules．In recent ten years，China has signed several PTAs in succession．In practices，China has developed its own structure in Tariffs Concession．However，the structure may be complained by other WTO parties．Learning from the U．S．Model will not only expand China’s economic benefit，but also be favorable for the development of China’s PTAs．

WTO PTAs;tariffs concession;the U．S．Model;the TPP Agreement

D996

A

1001－8263(2013)12－0107－08

許多，南京師范大學外國語學院講師、法學博士 南京210023

* 本文是江蘇省哲學社會科學基金青年項目“WTO規(guī)范下的PTA范式研究”(13FXC012)的階段性成果。