集權(quán)、制衡與監(jiān)督

內(nèi)容摘要 漢代皇權(quán)與相權(quán)關(guān)系的演變以及監(jiān)督權(quán)的實(shí)施典型地反映了中國(guó)古代集權(quán)、制衡與監(jiān)督之間關(guān)系的基本特點(diǎn)。就總體而言,西漢在武帝之前,皇權(quán)與相權(quán)之間,是有制衡的;而中央權(quán)力與地方權(quán)力之間,也是有制衡的;西漢的中央集權(quán),正是建立在這樣的權(quán)力制衡的基礎(chǔ)之上的。武帝削弱相權(quán),首先是使皇權(quán)與相權(quán)之間的制衡被消解了,遂使郡一級(jí)權(quán)力成為皇權(quán)的直接延伸。集權(quán)過(guò)度,導(dǎo)致對(duì)權(quán)力的制衡與監(jiān)督失效,由此造成了中央對(duì)地方的失控,最終是國(guó)家對(duì)整個(gè)社會(huì)的失控。兩漢以后的官制甚重制衡。首先是中央對(duì)地方的制衡,其特點(diǎn)是將地方的事權(quán),不斷收歸中央。而制衡的另一方面,一是將相權(quán)不斷分解,二是將中央各主管部門(mén)的事權(quán)不斷分解。由分權(quán)制衡造成的制度上的形格勢(shì)禁,的確達(dá)到了權(quán)力制衡的效果;而嚴(yán)密的監(jiān)察制度,始能于有效的制衡中發(fā)揮作用。

關(guān) 鍵 詞 集權(quán) 制衡 監(jiān)督 宮廷政治 豪強(qiáng)

作 者 程念祺,上海社會(huì)科學(xué)院歷史研究所副研究員。(上海:200235)

中國(guó)傳統(tǒng)政治的根本特點(diǎn),就是集權(quán)與制衡;最終是要保證皇權(quán)的實(shí)施。集權(quán)與制衡,是中國(guó)自秦統(tǒng)一以來(lái),皇帝制度的兩個(gè)方面。以下,以漢代皇權(quán)與相權(quán)、中央與地方的關(guān)系演變?yōu)槔?來(lái)討論這個(gè)問(wèn)題。

一

漢初,丞相的權(quán)力很大,地位很高。按陳平的說(shuō)法:“上佐天子理陰陽(yáng),順?biāo)臅r(shí);下遂萬(wàn)物之宜;外填撫四夷諸侯;內(nèi)親附百姓,使卿大夫各得任其職也?！盵1 ]當(dāng)時(shí),丞相不僅是“百官之長(zhǎng)”,而且“無(wú)所不統(tǒng)”[2 ]?！妒酚洝げ芟鄧?guó)世家》謂曹參為漢相,郡守和王國(guó)丞相的任免,都一個(gè)人說(shuō)了算;凡事都按蕭何立下的規(guī)矩辦,也不向皇帝“請(qǐng)事”;成天喝酒,弄得惠帝很不滿意。但曹參對(duì)惠帝說(shuō):“高帝與蕭何定天下,法令既明,今陛下垂拱,參等守職,遵而勿失,不亦可乎?”其時(shí),資歷甚淺者,一旦身居相職,也不能等閑視之。如丞相申屠嘉,封戶不過(guò)五百,因入朝奏事時(shí)被文帝的寵臣鄧通“怠慢”,即將鄧通召至相府教訓(xùn):“夫朝廷者,高皇帝之朝廷也。通小臣,戲殿上,大不敬,當(dāng)斬?！盵3 ]若非文帝及時(shí)解救,鄧通就被申丞相殺掉了。

顯然,漢初的相權(quán),對(duì)皇權(quán)是有較強(qiáng)的制約作用的。對(duì)此,文帝和景帝都亦憂亦懼。文帝曾經(jīng)故意刁難丞相周勃,逼得周勃主動(dòng)讓位于既能干又乖巧的陳平。陳平死后,周勃再度為相,但不到一年,就被文帝找借口趕回自己的封地去了。景帝時(shí),周勃的兒子周亞夫也做了丞相。但周亞夫總是干涉景帝行事,被罷官,最終還丟了性命。至漢武帝在位時(shí),則開(kāi)始從制度上削奪丞相的權(quán)力。武帝利用中書(shū)和尚書(shū)控制朝政;中書(shū)全由宦官掌握,而“使宦者典尚書(shū)事”[4 ]。這樣一來(lái),相權(quán)就被移入中朝。所謂“中書(shū)政本,國(guó)家樞機(jī)”[5 ],“尚書(shū),政本”[6 ],“尚書(shū),百官本”[7 ]的話頭,正是漢朝相權(quán)在制度上被削弱的結(jié)果。

武帝削弱相權(quán),政令由宮廷直達(dá)郡縣,使?jié)h代的中央集權(quán),始具有“專制皇權(quán)”的性質(zhì)。其時(shí),“常侍尚書(shū)主丞相御史事,二千石尚書(shū)主刺史二千石(太守)事,戶曹尚書(shū)主庶人上書(shū)事,主客尚書(shū)主外國(guó)事?！背傻蹠r(shí),又置尚書(shū)“三公曹,主斷獄事”[8 ]。至此,西漢的皇權(quán),已被武帝改造成為一種專制化了的宮廷政治。在這種宮廷政治中,外戚、閹宦和宮廷弄臣,則往往成為政治的主角。呂思勉先生指出,武帝“臨終顧命,僅得一不學(xué)無(wú)術(shù)”的霍光;金日磾、上官桀,亦“皆小廉曲謹(jǐn)便辟側(cè)媚之士”,都是只知“從君之令”的“小臣”。[9 ]這實(shí)際上是宮廷政治的必然結(jié)果。

按漢朝的規(guī)矩,貴戚、二千石以上官員的子弟,有入宮充任郎官的特權(quán);財(cái)力雄厚人家的子弟,則可以以“富貲”為郎官。這兩類人,久在宮廷行走,“累日以取貴,積久以致官”[10 ],亦皆養(yǎng)成“小廉曲謹(jǐn)便辟側(cè)媚”的性格。武帝時(shí),尚書(shū)取代丞相,掌握了太守的任命權(quán),這些人便大量被任命為太守。董仲舒所謂“長(zhǎng)吏多出于郎中、中郎”和“富貲”,指的就是這件事。在董仲舒看來(lái),這些人皆為“小材”, 任用他們?yōu)樘?勢(shì)必造成“廉恥貿(mào)亂,賢不肖混淆”。[11 ]而進(jìn)一步的問(wèn)題,則是漢朝郡縣的屬吏,如郡之丞、尉,以及縣之令(長(zhǎng))和丞、尉,概由太守選任;太守為“小材”,其選任自亦不能得人。后來(lái)武帝設(shè)刺史,從六個(gè)方面監(jiān)察郡太守的違法亂紀(jì),其中一條就是“選署不平,茍阿所愛(ài),蔽賢寵頑”。[12 ]

總之,漢武帝所建立的專制皇權(quán),是以宮廷政治為核心的。在這樣一套制度化了的權(quán)力體制之下,往往是上用“小臣”,下用“小材”。而“小臣”、“小材”之“將秉君威,以害正事”[13 ],恰恰是宮廷政治的必然。故武帝實(shí)行鹽鐵官營(yíng)和均輸,結(jié)果是官府“私作產(chǎn)業(yè)為奸利”[14 ],權(quán)貴“攘公法,申私利,跨山澤,擅官市”[15 ],而“豪吏富商積貨儲(chǔ)物以待其急”。[16 ]這些都是“小臣”、“小材”“秉君威,以害正事”的結(jié)果。

武帝曾企圖用酷吏來(lái)解決這一問(wèn)題。但在這樣的政治環(huán)境中,所謂酷吏也大都非常勢(shì)利。如王溫舒,“有勢(shì)者,雖有奸如山,弗犯;無(wú)勢(shì)者,貴戚必侵辱”。又如杜周,“專以人主意指為獄”。[17 ]另一方面,在專制皇權(quán)之下,權(quán)力的執(zhí)行者濫用權(quán)力,即所謂“吏掾?yàn)榧椤?不可逆轉(zhuǎn)。而與這一問(wèn)題糾結(jié)在一起的,則是產(chǎn)生了一個(gè)以政治特權(quán)為后盾的豪強(qiáng)階層。為此,漢武帝終于于元封五年(前106年)設(shè)置部刺史,“分察諸郡”,“以六條問(wèn)事” ①,希望通過(guò)法律監(jiān)察,以解決豪強(qiáng)與郡太守在地方上違法亂紀(jì)和相互勾結(jié)的問(wèn)題。這一措施的實(shí)質(zhì),就是將中央對(duì)地方的監(jiān)察酷吏化,將酷吏制度化。

但是,以宮廷政治為核心的專制皇權(quán),既不能從制度上限制權(quán)力的濫用,刺史之設(shè)則決無(wú)普遍、長(zhǎng)遠(yuǎn)的監(jiān)察之效。蓋其時(shí),“天下郡太守多為奸利”,而最引人注目的,就是太守“內(nèi)倚中貴人,與三公有親屬,無(wú)所畏憚”[18 ]。武帝不能解決這個(gè)問(wèn)題。武帝之后,這一問(wèn)題則變得更為嚴(yán)重。特別是權(quán)貴云集的王畿之地,“酷吏并掾?yàn)榧椤盵19 ]更不可收拾。漢宣帝曾感嘆,愿與“良二千石”共享天下之“政平訟理”[20 ]。而皇帝這樣說(shuō)的背景,就是“二千石多材下不任職”[21 ]。漢元帝則批評(píng):“二千石選舉不實(shí),是以在位多不任職?！盵22 ]意思是說(shuō)太守循私選任,郡縣屬吏都不稱職。惟此,嚴(yán)厲的執(zhí)法,更是困難重重。昭帝時(shí),潁川郡因?yàn)椤岸嗪缽?qiáng)”而“難治”,“國(guó)家常為選良二千石” ,皆“莫能禽治”[23 ]。而武帝時(shí)即因“多貴人宗室,難治”的京畿右內(nèi)史所轄地區(qū),[24 ]到了宣帝時(shí),仍是“民多豪強(qiáng),號(hào)為難治”。[25 ]又如涿郡,“比得不能太守”,盜賊橫行不法,以豪強(qiáng)為靠山,“自郡吏以下皆畏避之,莫敢與忤,咸曰:‘寧負(fù)二千石,無(wú)負(fù)豪大家?！盵26 ]東?？ご蠛涝S仲孫,“為奸猾,亂吏治”,“二千石欲捕者,輒以力勢(shì)變?cè)p自解,終莫能制”。[27 ]而長(zhǎng)安乃天子腳下,“宿豪大猾”,“通邪結(jié)黨,挾養(yǎng)奸軌,上干王法,下亂吏治,并兼役使,侵漁小民,為百姓豺狼。更數(shù)二千石,二十年莫能禽”。[28 ]這些情況都說(shuō)明刺史的監(jiān)察,遠(yuǎn)不能解決二千石執(zhí)法不利的問(wèn)題。元帝就曾指責(zé):“民多冤結(jié),州郡不理?！笨梢?jiàn),一方面固然是太守失職,而另一方面,監(jiān)察失效,刺史(州)也難辭其咎。但是,郡太守若無(wú)深厚的政治背景,刺史又往往“察過(guò)悉劾,發(fā)揚(yáng)陰私”,大大超越了察舉的權(quán)限,而且用法苛刻,以至于身為太守者,“中材茍容求全,下材懷危內(nèi)顧,壹切營(yíng)私者多”。為此,成帝又不得不下詔:“二千石不為縱?！?[29 ]“縱”,即太守不敢對(duì)豪強(qiáng)和屬吏執(zhí)法。“不為縱”,表面上是對(duì)太守軟弱無(wú)能的曲諒,實(shí)際上則是對(duì)豪強(qiáng)和屬吏的姑息放縱。

宮廷政治之下,皇權(quán)是專制的;但專制的皇權(quán),并不一定掌握在皇帝手中。武帝雄猜,尚能把專制皇權(quán)掌握在自己手中。武帝之后,專制皇權(quán)往往成為宮廷“小臣”們手中的玩物。昭、宣、元、成、哀時(shí)期,西漢政權(quán)總體上為外戚所把持,最終是王莽篡奪了皇位。與此同時(shí),吏治的敗壞與豪強(qiáng)勢(shì)力的膨脹,也使西漢中央對(duì)地方的控制處于基本失效的狀態(tài),“諸侯王、列侯、公主、吏二千石及豪富民多畜奴婢,田宅亡限,與民爭(zhēng)利,百姓失職,重困不足?！盵30 ]惟此,王莽篡政后所實(shí)行的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)改革措施,都由于豪強(qiáng)勢(shì)力的阻止,一樣也做不成;只能在發(fā)展學(xué)術(shù)、提倡教化,以及改革官制和立法方面,做許多表面文章。至于所謂的“五均六筦”,即鹽鐵官營(yíng)和均輸?shù)?更造成豪強(qiáng)“乘傳求利,交錯(cuò)天下,因與郡縣通奸”[31 ]的惡果。

漢代設(shè)郡,“本資鎮(zhèn)壓,非以為治”[32 ],故郡的權(quán)力甚大。惟郡守的選任取決于丞相,丞相對(duì)郡守亦握有監(jiān)察與制裁之權(quán)。另一方面,丞相的選任取決于皇帝,皇帝對(duì)丞相亦擁有監(jiān)察與制裁之權(quán)。就總體而言,西漢在武帝之前,皇權(quán)與相權(quán)之間,是有制衡的;而中央權(quán)力與地方權(quán)力之間,也是有制衡的;西漢的中央集權(quán),正是建立在這樣的權(quán)力制衡的基礎(chǔ)之上的。武帝削弱相權(quán),首先是使皇權(quán)與相權(quán)之間的制衡被消解了,遂使郡一級(jí)權(quán)力成為皇權(quán)的直接延伸?？な氐倪x任一出于尚書(shū),實(shí)際是皇帝的親自任命。故對(duì)于郡守的監(jiān)察與制裁之權(quán),從此只能由皇帝直接行使。武帝大量使用酷吏,以至于設(shè)置刺史,原因就在于此。惟其如此,無(wú)論郡守之權(quán),還是酷吏、刺史之權(quán),本質(zhì)上都是專制皇權(quán)的一部分。在這樣的狀態(tài)下,權(quán)力的制衡無(wú)從談起,對(duì)于權(quán)力的監(jiān)督,也只能是對(duì)人而不對(duì)事。成帝時(shí),曾改州置牧,即將刺史升格為州牧,作為郡的上級(jí)行政機(jī)構(gòu)。這種將監(jiān)察權(quán)改為行政權(quán)的做法,既不利于使政令直達(dá)郡縣的專制原則,也有違監(jiān)察制度的本意,故不久即因“恐功效陵夷,奸軌不禁”[33 ]而撤銷,重新恢復(fù)了刺史制度。專制皇權(quán)之下,一切權(quán)力的設(shè)置,在本質(zhì)上都具有皇權(quán)專制的性質(zhì),故難以制衡;因而官員被賦予的權(quán)力越大,“吏掾?yàn)榧椤钡那闆r就越嚴(yán)重,“秉君威,以害正事”,“功效陵夷,奸軌不禁”自是其中的應(yīng)有之義。成帝時(shí)州牧的旋置旋罷,說(shuō)明西漢的統(tǒng)治者已認(rèn)識(shí)到這一問(wèn)題。

但是,當(dāng)王莽篡奪了西漢政權(quán)之后,又重新設(shè)置州牧;仍設(shè)“郡監(jiān)”以監(jiān)察郡縣[34 ]。惟哀平之際,西漢對(duì)地方已基本失去了控制,故王莽并不能賦予州牧以實(shí)權(quán)。一個(gè)叫費(fèi)興的人,在即將赴任荊州牧之際,說(shuō)“國(guó)張六筦,稅山澤,妨奪民之利”,又說(shuō)“連年久旱,百姓饑窮,故為盜賊”,故應(yīng)“曉告盜賊歸田里,假貸犁牛種食,闊其租賦”。[35 ]顯然,在費(fèi)興看來(lái),他到荊州唯一可做的事情,就是放棄改制,輕徭薄賦,與民休息。這與王莽要他強(qiáng)化對(duì)于荊州的控制,可謂大相徑庭。王莽于是當(dāng)即撤銷了對(duì)于費(fèi)興的任命。蓋其時(shí),王莽一方面要平均地權(quán),一方面則要節(jié)制資本[36 ];但所有這兩方面的改制,都遭到了強(qiáng)烈的抵制。施行“王田”,則“吏掾?yàn)榧?。天下謷謷?陷刑者眾”[37 ]。施行“五均六筦”,則豪強(qiáng)“因與郡縣通奸”。王莽重設(shè)州牧,就是要重新強(qiáng)化朝廷對(duì)地方的控制,以保證其政策的推行。惟其時(shí)地方上已形成官吏與豪強(qiáng)勾結(jié)之勢(shì),王莽并無(wú)能力重建中央對(duì)地方的控制權(quán),故州牧之設(shè),難挽狂瀾于既倒。天下亂極,造反者層出不窮。用王莽自己的話說(shuō),就是“江湖海澤麻沸”。而面對(duì)“麻沸”,即如亂麻沸湯般的人民造反,郡縣官吏則敷衍塞責(zé),“縣欺其郡,郡欺朝廷,實(shí)百言十,實(shí)千言百”[38 ],眼看著它漫延而為攪動(dòng)天下的綠林、赤眉。

自始自終,王莽就沒(méi)有得到地方豪強(qiáng)的支持。昆陽(yáng)之戰(zhàn),王莽幾十萬(wàn)精兵,竟為更始軍一萬(wàn)余人擊潰。從此,新朝之不堪一擊,暴露于天下。故當(dāng)更始軍進(jìn)攻長(zhǎng)安、洛陽(yáng)之際,遍地豪強(qiáng)乘勢(shì)而起,“翕然響應(yīng),皆殺其牧守,自稱將軍,用漢年號(hào),以待詔命,旬月之間,遍于天 下”[39 ],遂將天下割據(jù)完畢。可以說(shuō),西漢之亡國(guó),是亡于宮廷“小臣”之手;而王莽新朝之亡,是亡于天下豪強(qiáng)。而這一切,根子都在漢武帝所建立的宮廷政治上。

二

東漢是在豪強(qiáng)割據(jù)的狀態(tài)中建立起來(lái)的。東漢掃平了割據(jù),統(tǒng)一了天下,卻沒(méi)能掃除天下豪強(qiáng)。東漢承襲了西漢的政治制度,其專制皇權(quán)亦以制度化了的宮廷政治為基礎(chǔ),“雖置三公,事歸臺(tái)閣”[40 ],“三公”隆以虛位,“但受成事”[41 ]。臺(tái)閣,即尚書(shū)臺(tái),于事“無(wú)所不統(tǒng)” 。[42 ]而豪強(qiáng)勢(shì)力的強(qiáng)大,也使東漢在一開(kāi)始,就是一個(gè)徹頭徹尾的豪強(qiáng)政權(quán)。呂思勉先生說(shuō),漢光武帝是“嚴(yán)以察吏,寬以馭民”。[43 ]也就是說(shuō),光武帝對(duì)國(guó)家的整個(gè)官僚系統(tǒng)的控制是專制的,但對(duì)社會(huì)的控制是放松的。這種放松的最重要標(biāo)志,就是公元39年,東漢企圖清查全國(guó)的墾田和戶口的行動(dòng),因豪強(qiáng)地主的反抗而徹底放棄?！皬拇艘院?東漢朝廷完全向豪強(qiáng)勢(shì)力屈服,不再檢查墾田與戶口的實(shí)數(shù)。”[44 ]東漢對(duì)于地方的控制,只能繼續(xù)像西漢那樣,在控制地方官與豪強(qiáng)勾結(jié)的問(wèn)題上做文章。

宮廷政治和豪強(qiáng),顯然是西漢留給東漢的遺產(chǎn)。但是,漢光武帝和明帝統(tǒng)治時(shí)期,專制皇權(quán)畢竟控制在皇帝自己的手中。繼章帝重用外戚竇氏,到和帝利用宦官謀殺外戚竇憲,東漢的宮廷內(nèi)部遂形成外戚與宦官交替專政的局面。之后,東漢的中央權(quán)力,在大多數(shù)時(shí)候,都由外戚和宦官交替執(zhí)掌;而東漢的官僚集團(tuán),雖然主要傾向于外戚,卻也往往與宦官暗中勾結(jié)。從根本上說(shuō),無(wú)論外戚、宦官,還是官僚,都與豪強(qiáng)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系,代表著豪強(qiáng)的利益,或者本身就是豪強(qiáng)?！皺?quán)移外戚之家,寵被近習(xí)之豎,親其黨類,用其私人,內(nèi)充京師,外布列郡[45 ]?！边@是東漢宮廷政治之下政治的一般狀態(tài)。在這一狀態(tài)之下,東漢的豪強(qiáng)勢(shì)力迅速膨脹,并且擁有自己的武裝力量。范文瀾先生指出:“東漢時(shí)期,農(nóng)村中遍布著豪強(qiáng)的塢壁,它們都是有部曲的作戰(zhàn)單位,有力量鎮(zhèn)壓剛發(fā)動(dòng)的起義農(nóng)民。就是那種較大規(guī)模的幾十次地方起義,也在朝廷軍隊(duì)聯(lián)合豪強(qiáng)地主武裝的壓力下,等不到別處農(nóng)民響應(yīng),都?xì)w于失敗。[46 ]”與此同時(shí),隨著時(shí)間的推移,東漢地方官制中的一個(gè)突出現(xiàn)象,就是刺史逐漸由監(jiān)察官演變?yōu)榭さ纳霞?jí);而在聯(lián)合鎮(zhèn)壓了黃巾起義之后,東漢又以朝廷重臣出任重要地方的州牧,以強(qiáng)化國(guó)家對(duì)重要地區(qū)的政治軍事控制。官制上的這種變化表明,東漢地方控制的重點(diǎn),已不再是對(duì)地方官的監(jiān)察,而是防備和鎮(zhèn)壓社會(huì)動(dòng)亂。正是在這一過(guò)程中,東漢的“州、郡長(zhǎng)官和豪強(qiáng)地主都趁機(jī)發(fā)展了自己的武裝力量,成為地方割據(jù)的軍閥”[47 ],天下“是知有牧鎮(zhèn)而不知有朝廷”[48 ]。由此,中國(guó)社會(huì)大分裂的基礎(chǔ)徹底形成。其后,雖有西晉短暫的統(tǒng)一,終不免鼎祚淪移,天下陷于長(zhǎng)期分裂。

綜上所述,可知兩漢由于集權(quán)過(guò)度,導(dǎo)致對(duì)權(quán)力的制衡與監(jiān)督失效,由此造成了中央對(duì)地方的失控,最終是國(guó)家對(duì)整個(gè)社會(huì)的失控。兩漢的集權(quán),目的在于形成皇權(quán)專制。其所采取的集權(quán)形式,就是宮廷政治。兩漢以后,中國(guó)的皇權(quán),基本上就是在這種宮廷政治的框架中運(yùn)作的,卻也在對(duì)權(quán)力制衡的問(wèn)題上用足了腦筋。制衡,首先是中央對(duì)地方的制衡。其特點(diǎn)是將地方的事權(quán),不斷收歸中央。而制衡的另一方面,一是將相權(quán)不斷分解,二是將中央各主管部門(mén)的事權(quán)不斷分解。在這一過(guò)程中,統(tǒng)治者認(rèn)識(shí)到,相權(quán)的完全虛置,于行政不利。故隋唐整齊魏晉南北朝之制度,在中央,則將相權(quán)一分為三:中書(shū)取旨,門(mén)下封駁,尚書(shū)執(zhí)行;在地方,則郡(州)縣之外,因事設(shè)立各種專官,如宣撫使、營(yíng)田使、轉(zhuǎn)運(yùn)使、戶口使、租庸使、度支使、鹽鐵使、兩稅使榷茶使等等,將很多地方的行政權(quán),都改歸中央。

然而,按唐朝的制度設(shè)計(jì),對(duì)皇權(quán)本身并無(wú)制衡,權(quán)力的賦予,往往就在皇帝的一念之間。唐之翰林詞臣,就因?yàn)榻咏实?而往往被“召入禁中驅(qū)使”[49 ]。如陸贄,“初入翰林,特承德宗異顧,歌詩(shī)戲狎,朝夕陪游。及出居艱阻之中,雖有宰臣,而謀猷參決,多出于贄,故當(dāng)時(shí)目為‘內(nèi)相”。[50 ]唐代宗時(shí),設(shè)樞密院,由宦官司掌,傳呈表奏,宣達(dá)圣旨。至僖宗、昭宗時(shí),則代行相權(quán),“指揮公事”。[51 ]而對(duì)于地方行政的監(jiān)察,唐朝設(shè)置了諸如巡察使、安撫使、采訪使、觀察使、黜陟使等。此類制度的本意,本在于盡可能地減少權(quán)力的授予。但這些監(jiān)察官,因中央授權(quán)頗重,遂參與地方政務(wù),以致代行其職,而逐漸演變?yōu)楦咭患?jí)的地方行政官,地方之權(quán)又因此加重。與此同時(shí),唐朝又于邊防各軍事重地設(shè)節(jié)度使,總領(lǐng)一切事務(wù)。蓋地方分權(quán)太細(xì),約束太多,不便行政,故須設(shè)更高一級(jí)的行政官而統(tǒng)領(lǐng)之。安史之亂以后,唐朝又于內(nèi)地遍設(shè)節(jié)度使,集地方軍政、財(cái)政與民政于一身,由此形成內(nèi)輕外重的藩鎮(zhèn)割據(jù)之勢(shì),唐朝的地方從此不復(fù)受制于中央。而宮廷政治之下,唐朝的皇帝則逐漸為宦官所控制,以至于非由藩鎮(zhèn)揮兵剿滅宦官不可,而唐朝也隨之覆滅,中國(guó)遂陷于五代十國(guó)之分裂。

唐以后,對(duì)權(quán)力的制衡,就總的趨勢(shì)而言,仍是將中央和地方的事權(quán)不斷分解。在中央,相權(quán)更趨微弱;而中央派出各種專使,將地方的財(cái)權(quán)、司法權(quán)和兵權(quán)直屬中央;甚而以各種中央派出機(jī)構(gòu),直接控制地方行政。制度上的疊床架屋所造成的形格勢(shì)禁,的確達(dá)到了權(quán)力制衡的效果;嚴(yán)密的監(jiān)察制度,始能于有效的權(quán)力制衡中發(fā)揮作用。即如明朝,宮廷政治雖已擴(kuò)張到了極致,廠、衛(wèi)皆操于宦官之手,然相互間仍有嚴(yán)密的牽制;而司禮監(jiān)與內(nèi)閣,相互掣肘亦甚嚴(yán),并無(wú)獨(dú)立的職權(quán);惟有皇帝一人可以將權(quán)力任意授人,也可以任意收回。其時(shí),國(guó)家嚴(yán)密的政治、軍事、財(cái)政和司法制度,無(wú)論是在法理上,還是在實(shí)際的運(yùn)作中,都必須通過(guò)自上而下的官僚系統(tǒng)來(lái)執(zhí)行;而隨著科舉選官制度的擴(kuò)展與成熟,一方面是“仕者多起自草野”[52 ],另一方面則是權(quán)力流動(dòng)加快,貧富移勢(shì)不過(guò)轉(zhuǎn)瞬之間(“千年田換八百主”)。所以,無(wú)論是在官僚系統(tǒng)內(nèi)部,還是在社會(huì)上,始終難以形成足以與國(guó)家抗衡的勢(shì)力。在這種情況之下,宦官、外戚和權(quán)臣,雖仍足以害事,卻只有皇帝一人得以獨(dú)操勝券。故自宋朝開(kāi)始,國(guó)家不是淪于外族之手,即顛覆于大規(guī)模的農(nóng)民起義之中。其中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn),則是另一個(gè)歷史的題目了。

注釋:

① 《漢書(shū)·百官公卿表上》顏師古注引《漢官典職儀》:一、“強(qiáng)宗豪右田宅逾制,以強(qiáng)陵弱,以眾暴寡”;二、“二千石不奉詔書(shū),遵承典制,背公向私,旁詔守利,侵漁百姓,聚斂為奸”;三、“二千石不恤疑獄,風(fēng)厲殺人,怒則任刑,喜則淫賞,煩擾刻暴,剝截黎元,為百姓所疾,出崩石裂,妖詳訛言”;四、“二千石選署不平,茍阿所愛(ài),蔽賢寵頑”;五、“二千石子弟恃怙榮勢(shì),請(qǐng)托所監(jiān)”;六、“二千石違公下比,阿附豪強(qiáng),通行貨賂,割損正令也”。

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編輯 秦維憲