鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政困境

邱祥吉

無(wú)農(nóng)不穩(wěn)。在市縣領(lǐng)導(dǎo)的賬本上,沒(méi)有農(nóng)業(yè)不行。要確保農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展,必須大力增加農(nóng)業(yè)投入。

入不敷出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政

在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政早已淪為“吃飯財(cái)政”、“要飯財(cái)政”。

在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政收入主要有兩大部分:第一部分是預(yù)算內(nèi)收入,主要包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、耕地占用稅和一些零散的工商稅收;第二部分為預(yù)算外收入,主要包括農(nóng)業(yè)稅附加費(fèi)等各種附加稅費(fèi)。除此之外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有自籌收入,如教育事業(yè)費(fèi)附加、計(jì)劃生育費(fèi)、道路建設(shè)費(fèi)等鄉(xiāng)統(tǒng)籌收入等等。稅費(fèi)改革后,稅費(fèi)進(jìn)行了規(guī)范,這些收入幾乎全被切斷,而上面又未能及時(shí)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)“輸血”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身又“缺乏造血功能”。財(cái)政收入銳減后鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)基本不變,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已舉步維艱。

走訪中,“財(cái)政還算過(guò)得去”的李鄉(xiāng)長(zhǎng)為記者“曬”了近兩三年該鄉(xiāng)一年的收支賬:

鄉(xiāng)財(cái)政的收入第一是上級(jí)財(cái)政下?lián)苋藛T工資及辦公經(jīng)費(fèi),60多萬(wàn)元,其中40萬(wàn)元為剛性的工資支出,辦公經(jīng)費(fèi)20余萬(wàn)元;第二是鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)到縣財(cái)政去申請(qǐng)較小數(shù)額的“急需經(jīng)費(fèi)”,一般是幾萬(wàn)到20萬(wàn)元不等。第三是轄區(qū)內(nèi)的河壩砂石開采、林木采伐、水庫(kù)、魚塘等收一部分管理費(fèi),每年大約有20萬(wàn)元?！斑@實(shí)際是打政策的擦邊球”。該項(xiàng)收入極不穩(wěn)定,“上級(jí)部門管得緊,環(huán)保呼聲高,洪水季節(jié)時(shí)經(jīng)常要下達(dá)河砂禁采令,一旦禁了,這條財(cái)路就斷了。”第四是“不便公開說(shuō)”的一些項(xiàng)目資金的“結(jié)余部分”,“跑得多,要的項(xiàng)目多,結(jié)余要多一些?！币话闱闆r,一年有10到40萬(wàn)元的項(xiàng)目資金,按要求項(xiàng)目資金要全部用在項(xiàng)目上,所以要想“結(jié)余一點(diǎn)“就只有“操作好”。“也有膽子大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)報(bào)了幾十萬(wàn)元的大項(xiàng)目,上下級(jí)‘交流好開支很少一部分,就可多結(jié)余一部分。如果跑得不好,關(guān)系不到位,就只有‘吃飯財(cái)政的錢了?！?/p>

李鄉(xiāng)長(zhǎng)私下說(shuō),第四項(xiàng)收入肯定是“見(jiàn)不得人的”;第三項(xiàng)收入涉嫌違規(guī),“只是管得不嚴(yán)”;第二項(xiàng)其實(shí)是看“哪個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)有能耐,與上面關(guān)系好。”而第一項(xiàng)的收入,“辦公經(jīng)費(fèi)肯定不夠,都是用其它錢去補(bǔ)?！笨偟乃闫饋?lái),除了第一項(xiàng)收入,一年能支配的收入一般在20到50萬(wàn)元之間。據(jù)記者了解,東部發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年財(cái)政收入可達(dá)幾百萬(wàn),甚至幾千萬(wàn),與欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成巨大反差。

近幾年,這個(gè)鄉(xiāng)一年的支出是這樣的:3輛公務(wù)車費(fèi)用約8萬(wàn)元;接待費(fèi)、各種會(huì)議費(fèi),辦公用品等日常開支約13萬(wàn)元;干部地方補(bǔ)貼約20萬(wàn)元(實(shí)行績(jī)效工資后,該項(xiàng)花費(fèi)取消,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不能以該項(xiàng)名義再向上級(jí)要錢),村社干部的補(bǔ)助約15萬(wàn)元;村社突發(fā)民生急需建設(shè)費(fèi)如變壓器被盜、橋梁沖垮、河堤垮塌、飲水工程擴(kuò)容維修等10萬(wàn)元,加上維穩(wěn)、解決矛盾等難以估計(jì)的費(fèi)用20萬(wàn)元左右,總支出一般在80至90余萬(wàn)元之間。

李鄉(xiāng)長(zhǎng)補(bǔ)充道,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多開支是沒(méi)有進(jìn)入年度開支預(yù)算的,也進(jìn)不了。如某村民家發(fā)生意外事故、突發(fā)性事件、零聘人員工資、超標(biāo)接待等等,這些都要花錢,都會(huì)造成經(jīng)費(fèi)的空缺?！拔覀冟l(xiāng)今年收入還不錯(cuò),加上辦公經(jīng)費(fèi),大概能達(dá)到70萬(wàn),今年支出約80萬(wàn),空缺不大,還好解決。”李鄉(xiāng)長(zhǎng)笑言。

但是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況糟多了,記者走訪的較多鄉(xiāng)鎮(zhèn),基本上沒(méi)有第三和第四項(xiàng)收入,因?yàn)槿辟Y源,也缺項(xiàng)目,只能在第二項(xiàng)上動(dòng)腦筋。

薛勇的鄉(xiāng)就是這樣。由于地處偏遠(yuǎn),完全的農(nóng)業(yè)貧困鄉(xiāng),無(wú)企業(yè),無(wú)資源,幾年難得申請(qǐng)到一個(gè)10萬(wàn)元以上的項(xiàng)目?！案杏X(jué)縣上對(duì)我們不夠重視,要經(jīng)費(fèi)也很難”。薛勇有些激動(dòng):“目前,我們鄉(xiāng)連自身運(yùn)轉(zhuǎn)都成了問(wèn)題?！蹦壳班l(xiāng)上就只有一輛面包車辦公,還是上級(jí)部門快淘汰不用的車。“不過(guò)總歸是有車了,我們縣還有其它3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有一輛公用車,鄉(xiāng)干部辦事都騎摩托車和自行車?！?/p>

采訪中記者了解到,薛勇所在鄉(xiāng)面臨的問(wèn)題普遍存在,其每年財(cái)政收入在四五十萬(wàn)甚至30萬(wàn)元以下?！暗浅苏＿\(yùn)轉(zhuǎn),每年十幾張責(zé)任書,數(shù)十項(xiàng)任務(wù),每樣都得花錢,財(cái)政異常艱難。許多該提供的公共服務(wù),該投資的公共事業(yè),有錢就做,沒(méi)錢就只能拖著了。必須要建某項(xiàng)工程時(shí),搞個(gè)樣子,表示花錢修了就行了?！?/p>

因?yàn)樨?cái)政緊,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)就得使出渾身解數(shù),“采取各種超常規(guī)措施四處抓錢”。“我們的口訣就是腿勤、手勤、嘴勤。”腿勤就是多向有資金的上級(jí)部門跑動(dòng),手勤就是多打“需發(fā)展資金的報(bào)告”,嘴勤就是多向領(lǐng)導(dǎo)訴苦,歸結(jié)起來(lái)就是爭(zhēng)項(xiàng)目,要資金,到各個(gè)部門去“化緣”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)“跑部錢進(jìn)”,又造成了某種程度的拉關(guān)系、走后門,容易滋生權(quán)錢交易。

據(jù)記者了解,目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了增加財(cái)政收入,“創(chuàng)收”方式很混亂,錢的來(lái)路也千奇百怪,鄉(xiāng)鎮(zhèn)為找錢甚至經(jīng)常還會(huì)做些違背情理的事。薛勇介紹,比如說(shuō)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收(實(shí)際就是超生罰款),這部分錢要上交百分之六十五,鄉(xiāng)鎮(zhèn)能提留百分之三十五,“因?yàn)槿卞X,我們期望超生更多,罰款更多,就能提留得更多,計(jì)生局甚至也有這樣的想法?！?/p>

挪用或“結(jié)余”專項(xiàng)資金、通過(guò)各種合規(guī)和不合規(guī)甚至違法手段找錢,成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的常態(tài)?！吧厦嫫鋵?shí)也知道下面的情況,如果真的逗硬的話,鄉(xiāng)鎮(zhèn)就無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)了。”該縣紀(jì)委一位干部表示,曾辦過(guò)不少因?yàn)榕灿脤ｍ?xiàng)資金的案子?！安贿^(guò)只要錢沒(méi)有揣進(jìn)個(gè)人腰包,睜只眼閉只眼就算了,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況確實(shí)困難,而且復(fù)雜?！?/p>

鄉(xiāng)村發(fā)展投入的困局

要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),首先要搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),道路、溝渠、水利、管道等等,無(wú)一不需要投入?！笆畮啄陙?lái),除了發(fā)達(dá)地區(qū),幾千年來(lái)傳統(tǒng)的耕種方式并沒(méi)有根本改變。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施破敗、落后,是欠發(fā)達(dá)地區(qū)不爭(zhēng)的事實(shí)。

李鄉(xiāng)長(zhǎng)表示,從收支情況看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要拿錢來(lái)搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益建設(shè)艱難無(wú)比?！叭绻仨氁藿ㄒ粋€(gè)工程,上級(jí)撥下一定資金,鄉(xiāng)財(cái)政能拿出10多萬(wàn)元配套資金就是極限了。”

據(jù)了解,稅費(fèi)改革以前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己尚能進(jìn)行一些公共設(shè)施建設(shè),但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)重。取消農(nóng)業(yè)稅后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自身陷入困境,無(wú)力修建。潘明光舉了幾個(gè)數(shù)字:鄉(xiāng)上在稅費(fèi)改革前,全鄉(xiāng)一年的村提留款約為380萬(wàn)元,可以有200多萬(wàn)元用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);取消農(nóng)業(yè)稅和村提留后,村級(jí)收入來(lái)自于轉(zhuǎn)移支付的不到100萬(wàn)元,而這100萬(wàn)元有一半多用于村干部工資,其余的勉強(qiáng)維持村上辦公經(jīng)費(fèi)。目前村上幾乎沒(méi)有一點(diǎn)可用于發(fā)展公益事業(yè)的資金。

現(xiàn)在鄉(xiāng)村建設(shè)基本上靠國(guó)家撥款、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政出一部分配套資金、村民籌資修建的方式。潘明光說(shuō),國(guó)家一般對(duì)通村水泥公路每公里補(bǔ)貼11萬(wàn)元,但實(shí)際上一公里要花20多萬(wàn)元,鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)錢配套,只能通過(guò)村民“一事一議”方式集資。如果一條村道受益的老百姓少,每個(gè)人需集資就多,當(dāng)每個(gè)村民集資在四五百元時(shí)就非常困難,“困難戶、外出打工戶、還有就是不交錢的村民,都籌不起來(lái)?！痹谶@種情況下,實(shí)在收不起來(lái)只能作罷。

“而且現(xiàn)在不能輕易搞集資修這修那,如果是必須修建的民生工程,必須要通過(guò)‘一事一議,而‘一事一議的難度又在于一項(xiàng)工程總難以成為全體村民的一致利益,總難以達(dá)到絕大多數(shù)人通過(guò),通不過(guò)就建不成,建不成群眾也有意見(jiàn)?！毖τ赂袊@。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益建設(shè)極為匱乏,在記者走訪的不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)上,場(chǎng)鎮(zhèn)上缺少自來(lái)水設(shè)施、公交車站,甚至公廁都沒(méi)有。

距離薛勇所在鄉(xiāng)20公里的另一個(gè)鄉(xiāng),有個(gè)新農(nóng)村示范點(diǎn),集中了全縣之力搞發(fā)展。一個(gè)30多戶的示范點(diǎn),投入了不下300萬(wàn)元,縣上將該村的每段路都讓縣各部門承擔(dān)修建,算起來(lái)平均對(duì)1戶投入了10萬(wàn)元?！斑@是集全縣之力發(fā)展一個(gè)村。該村每個(gè)月迎接數(shù)十次調(diào)研和參觀。有什么用?就圖上面領(lǐng)導(dǎo)看著有面子?？纯次覀冟l(xiāng),就知道什么是‘舊農(nóng)村了?！编l(xiāng)鎮(zhèn)干部表示,鄉(xiāng)鎮(zhèn)確實(shí)存在集中資金搞一些政績(jī)工程、形象工程的問(wèn)題。“沒(méi)有錢,每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)都想讓上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)看到自己的成績(jī),只能將有限的錢集中搞點(diǎn)看起來(lái)像樣的東西?！?/p>

目前,由于村上難以建成現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施,農(nóng)業(yè)發(fā)展遲緩,鄉(xiāng)村幾乎沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì),農(nóng)民增收路子很窄,很難。潘明光所在的鄉(xiāng)還有點(diǎn)養(yǎng)殖業(yè),一般養(yǎng)鴨、雞、豬等,但都是小戶養(yǎng)殖,真正專業(yè)大戶全鄉(xiāng)也就那么兩三戶。“小戶養(yǎng)殖是很難的,抵不住市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),養(yǎng)垮了的大有人在?！背酥?都是外出務(wù)工,基本上沒(méi)有發(fā)展路子。

對(duì)于新農(nóng)村的建設(shè),一位縣領(lǐng)導(dǎo)感嘆,現(xiàn)在,基本上都在搞工業(yè)興縣,沒(méi)有幾個(gè)搞農(nóng)業(yè)了。

為了增加農(nóng)民收入,國(guó)家的措施是惠農(nóng)補(bǔ)貼。潘明光介紹,農(nóng)民可以得到糧食直補(bǔ),退耕還林補(bǔ)貼、棉花補(bǔ)貼、家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼等,平均每人每年幾十元,根據(jù)地區(qū)不同有所差異。“這是個(gè)大好的政策,讓農(nóng)民得到實(shí)惠?！迸嗣鞴獾揉l(xiāng)鎮(zhèn)干部一致如此認(rèn)為。但是他們覺(jué)得該政策也有些不足。潘明光說(shuō),惠農(nóng)政策太平均,有地?zé)o地的都有,外出打工和務(wù)農(nóng)的都有,對(duì)刺激種田農(nóng)民的積極性不足。

杯水車薪的還債之路

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)始終是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部繞不開的話題,也是艱難財(cái)政的又一重壓。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部介紹,稅費(fèi)改革前,為了完成交稅任務(wù),常常自己掏錢墊支,甚至向銀行、信用社、當(dāng)時(shí)的基金會(huì)借貸。“由于想著是為農(nóng)民稅費(fèi)借貸,而稅費(fèi)是必須交的,所以借貸也不覺(jué)風(fēng)險(xiǎn)?！倍?dāng)稅費(fèi)改革后,農(nóng)民不再交稅,同時(shí)禁止催收歷欠,配套的政策不完善,造成了稅費(fèi)“上清下不清”的后果,形成巨大債務(wù)。

除此之外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有多種形式的債務(wù)。上世紀(jì)八九十年代,政府直接興辦企業(yè)或?yàn)槠髽I(yè)借款提供擔(dān)保情況較為普遍。企業(yè)借銀行貸款無(wú)力歸還的最后由財(cái)政“兜底”,歷史積欠,一直未能償還。此外,農(nóng)村道路、水利等各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),為造政績(jī)而修建的形象工程都促使政府向銀行借貸。面對(duì)上級(jí)各部門下達(dá)的各種任務(wù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了應(yīng)付各種評(píng)比達(dá)標(biāo)活動(dòng),不得不四處借債,都加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)。

記者走訪的10余個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中,無(wú)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有負(fù)債,最多的1000多萬(wàn)元,最少的200多萬(wàn)元。在所有的欠債中,最難辦的是向村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、工程老板等借的私人欠款?！吧霞?jí)財(cái)政每年會(huì)撥付一點(diǎn)化債資金,但少得可憐,只有幾萬(wàn)到十幾萬(wàn)。除此之外,只能鄉(xiāng)上東拼西湊自己籌資,甚至將政府運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用暫時(shí)填補(bǔ),寅吃卯糧?！迸嗣鞴馑卩l(xiāng)有400多萬(wàn)元的債務(wù),而每年只有能力還上三四十萬(wàn)元,“利息都是幾十萬(wàn)”。

這幾年來(lái),債務(wù)問(wèn)題始終困擾著鄉(xiāng)鎮(zhèn)?！懊看吸h代會(huì)、人代會(huì)都會(huì)討論這個(gè)問(wèn)題。但是靠無(wú)‘造血功能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還錢,根本不可能?！迸嗣鞴庹f(shuō),由于長(zhǎng)期欠債,容易引發(fā)許多問(wèn)題?！爱?dāng)國(guó)家對(duì)農(nóng)民的各種直補(bǔ)如果要經(jīng)過(guò)村干部的手,他就可能截留,雖然這是違法的事,但他有‘你們?yōu)槭裁床贿€錢的理由?！痹摽h紀(jì)委就查處過(guò)這樣的案子?！耙坏┙亓舻腻X沒(méi)有入賬,造成財(cái)務(wù)混亂,也可能截留錢超過(guò)債務(wù),這就損害了村民的利益?！倍@個(gè)還得由政府來(lái)買單。即使村干部不做違規(guī)的事,由于債務(wù)長(zhǎng)期拖欠,心里積怨,有時(shí)就把怨氣撒在稅費(fèi)改革前未交稅費(fèi)的村民身上,利用蓋章、開證明等機(jī)會(huì),“為難村民,滋生矛盾?！?/p>

另外,長(zhǎng)期欠債,導(dǎo)致政府公信力的喪失,“這對(duì)政府的信譽(yù)危害很大,再多的惠農(nóng)政策也不能彌補(bǔ)政府的過(guò)錯(cuò)?！边€有,稅費(fèi)改革前,支持政府工作,早早把稅費(fèi)交了的農(nóng)民,現(xiàn)在看來(lái)反而覺(jué)得吃虧了,有怨言;不交的反而得意了,反正現(xiàn)在也拿他們沒(méi)辦法,這助長(zhǎng)了不良風(fēng)氣,引發(fā)鄉(xiāng)村關(guān)系不平衡。“一旦矛盾集中爆發(fā),可能造成群體性事件,不可小看。”