無(wú)限責(zé)任下的權(quán)力缺位

邱祥吉

“芝麻大的官,巴掌大的權(quán),無(wú)限大的責(zé)任?！编l(xiāng)鎮(zhèn)的許多權(quán)力被上級(jí)各部門抽走,已成了“空殼政府”,卻不得不做沒(méi)有職權(quán)的事。

張果然鎮(zhèn)長(zhǎng)的煩心事并不是孤例,甚至不是一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的問(wèn)題。在記者走訪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)里,這幾乎成了所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部共同的“苦痛”。

責(zé)權(quán)利不對(duì)等的尷尬

“你不給我權(quán)力,卻讓我去行使權(quán)力,這不是讓我違法嗎?我不做,又不能完成上級(jí)下達(dá)的各種指標(biāo)。簡(jiǎn)直怎么做都是錯(cuò)。”李剛書記大倒苦水。

今年刮起的環(huán)境整治風(fēng)暴再次讓李剛深感鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的缺位。為了搞好環(huán)境整治工作,李剛帶領(lǐng)鎮(zhèn)上干部做了大量環(huán)衛(wèi)工作。但是,場(chǎng)鎮(zhèn)上有幾名亂擺攤的小販,還有幾輛“野摩的”,李剛帶著干部讓他們都撤了,“轉(zhuǎn)過(guò)身,他們又?jǐn)[上了?！崩顒偛荒苡贸枪艿膹?qiáng)制手段罰沒(méi)他們,要是與他們發(fā)生沖突了,“理虧的不一定是他們?！笨扇绻青l(xiāng)環(huán)境治理不好,扣分的只能是自己?！爸荒芏嗳?chǎng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)轉(zhuǎn),盯著他們別讓他們亂擺攤?！?/p>

老百姓小的違規(guī)違法,上級(jí)有關(guān)職能部門管不到?！叭罕妬y砍一棵樹(shù),亂建點(diǎn)房子,小工廠亂排點(diǎn)污,太多了,只要上級(jí)看不見(jiàn),我們也睜只眼閉只眼算了?！崩顒偨?jīng)常有些提心吊膽,要是小事變成大事,上級(jí)要追查了,“責(zé)任都在我們這兒?！?/p>

李剛認(rèn)為,許多上級(jí)職能部門根本缺乏有效監(jiān)管,讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)代為行使了職能?！班l(xiāng)鎮(zhèn)本是配角協(xié)助上級(jí)管理,竟成了主角。實(shí)際上是在代上級(jí)執(zhí)法,但由于缺乏專業(yè)知識(shí),很容易處置不當(dāng)。“比如在環(huán)保、食品安全方面出現(xiàn)問(wèn)題時(shí),我們又須采取措施,會(huì)動(dòng)用村上民兵和派出所。這種行為肯定是不規(guī)范的?！?/p>

“有責(zé)無(wú)權(quán),權(quán)力被上級(jí)部門收走,為什么將這些權(quán)力收走,因?yàn)橥瑫r(shí)帶走的還有利?！笔Y其昌副鎮(zhèn)長(zhǎng)感慨,“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作這么多年,我看得很清楚?！?/p>

蔣其昌現(xiàn)在負(fù)責(zé)鄉(xiāng)上的安全監(jiān)管工作,由于縣市對(duì)鄉(xiāng)政府賦予的職能不清,蔣其昌并不知道應(yīng)該用什么手段進(jìn)行監(jiān)管,但他卻知道責(zé)任是很清楚的,那就是出了事自己和鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)都得負(fù)責(zé)。為此,他常去河壩轉(zhuǎn)轉(zhuǎn),督促那些采砂車別出各類安全事故,每到年終如果平安無(wú)事,他都覺(jué)得很欣慰。同時(shí)他也覺(jué)得很憋悶,“我們鄉(xiāng)為安全生產(chǎn)和監(jiān)管,一年付出了那么多努力,卻幾乎沒(méi)有任何好處?！笔Y其昌說(shuō),每年上級(jí)安監(jiān)部門都會(huì)從這些砂石企業(yè)收取安全評(píng)估等各種費(fèi)用數(shù)十甚至上百萬(wàn)元,“但他們幾乎沒(méi)做什么事,一年都來(lái)不了幾次?！闭f(shuō)到這里,蔣其昌甚至有些生氣:“典型的權(quán)、責(zé)、利不對(duì)等。我們付出了人、財(cái)、物的成本,擔(dān)著責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn),但成果好像跟自己并無(wú)關(guān)系。”

另外,水利局每年從鄉(xiāng)上收走了近百萬(wàn)元的資源費(fèi),“企業(yè)間、企業(yè)與老百姓間的矛盾、安全事故等,都要鄉(xiāng)上統(tǒng)統(tǒng)負(fù)責(zé)?！苯衲晗募疽灰?jié)q水,蔣其昌接到縣政府防洪的通知后,立即組織鄉(xiāng)干部到河壩查看,通知企業(yè)注意安全,結(jié)果有一企業(yè)聽(tīng)而不聞,繼續(xù)采砂作業(yè),當(dāng)晚出了事故,一人被困河中淹死?！白詈蟀遄舆€是打在了我們身上?！笔Y其昌還抱怨上級(jí)國(guó)土部門,“地質(zhì)災(zāi)害、漲水、滑坡等等,他們的任務(wù)就是一個(gè)電話打到鄉(xiāng)上,讓我們注意安全,我們就全力以赴,一直干著出力不討好的事?！?/p>

重壓下的弄虛作假

“芝麻大的官,巴掌大的權(quán)力,無(wú)限大的責(zé)任”,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上是個(gè)不完整的政府”,“有限權(quán)力,無(wú)限責(zé)任”。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部如此描述鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的困境。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力喪失的情況下,任務(wù)卻極為繁重:政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法、計(jì)劃生育、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、招商、穩(wěn)定、治安、安全、交通等多項(xiàng)任務(wù)都必須完成?！吧厦媲l線,下面一根針”,是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的精確概括。

“為了使任務(wù)能夠落實(shí)到位,上級(jí)有自己的‘法寶:‘責(zé)任書、‘一票否決制等等。我們一年在社會(huì)治安綜合治理、穩(wěn)定、鐵路維護(hù)、三電維護(hù)、林業(yè)保護(hù)、消防安全、金融安全等方面至少有20項(xiàng)責(zé)任書。沒(méi)有一項(xiàng)責(zé)任書不是緊箍咒。”張果然如此訴苦。另外,由于國(guó)家體制和機(jī)制等諸多方面的原因,市縣條塊分割,“衙門”、“婆婆”和“菩薩”過(guò)多,鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)哪尊“神”也得罪不起,因?yàn)楦鞣N考核都要與評(píng)優(yōu)、獎(jiǎng)懲掛鉤。鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能“硬著頭皮”完成難以完成的任務(wù)。這些責(zé)任狀和“一票否決”讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部心力憔悴,難以支撐。張果然甚至認(rèn)為,責(zé)任書雖是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一種“監(jiān)督”,但某種程度是上級(jí)有關(guān)部門找“替罪羊”、“推脫責(zé)任”的一種方式,是“上級(jí)部門不夠負(fù)責(zé)的表現(xiàn)”。

面對(duì)強(qiáng)大的考核壓力,鄉(xiāng)鎮(zhèn)在行使職權(quán)時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部違規(guī)、違法、造假、越權(quán)在所難免。張果然坦言,在招商引資時(shí),為了贏得更多的企業(yè)投資,有時(shí)不得不違規(guī)突破用地政策。更令他難受的是,“我們縣有規(guī)定不許對(duì)招商引資下達(dá)任務(wù),但是年終考核時(shí)招商引資多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加分,實(shí)際變相下達(dá)任務(wù)。”還有財(cái)稅任務(wù),本來(lái)只能完成二三十萬(wàn)元,但得下60萬(wàn)元的任務(wù)?！百I稅”成了李剛們的常態(tài)。

為完成指標(biāo),編數(shù)字造假也成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的常事?！拜爡^(qū)內(nèi)所有公私的固定資產(chǎn)投資須達(dá)8千萬(wàn)元,實(shí)際上每年不到1千萬(wàn)元,但是沒(méi)辦法,你不但要達(dá)標(biāo),還要超標(biāo),每年必須增長(zhǎng),都為了名次靠前?！睆埞槐硎?“為什么許多人質(zhì)疑中國(guó)統(tǒng)計(jì)有問(wèn)題,因?yàn)閺淖罨鶎悠鹁捅黄仍旒?。人均純收入、GDP、財(cái)稅收入等等都有不同程度的水分?！睆埞坏揉l(xiāng)鎮(zhèn)干部該怎么辦呢,“按照表格的要求填數(shù)字唄,成了數(shù)字游戲。不是我們一個(gè)鎮(zhèn),而是我知道的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都這樣,已經(jīng)與實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不符了?！边€有,在處理力所不能及的事務(wù)時(shí),黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)只能給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部,甚至給村干部施壓。

“所有問(wèn)題都要自己扛”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有許多壓力,有許多重任,“但是當(dāng)維穩(wěn)的任務(wù)壓下來(lái)的時(shí)候,其它任務(wù)都變得輕了!”在“穩(wěn)定壓倒一切”的大環(huán)境下,維穩(wěn)工作成了重中之重,也成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力缺位下不可承受之重。維穩(wěn)幾乎成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部們心中的痛。

某村一個(gè)40多歲的男子,由于受到刺激,精神出了問(wèn)題,他經(jīng)常到市委、市政府、市人大門口,高喊“打倒貪官某某”,為此,李剛今年已5次接到市上電話,讓他接人回去。

一個(gè)在廣東打工6年的村民今年因?yàn)閯趧?wù)糾紛,居然上訪到北京,只因戶籍在當(dāng)?shù)?鄉(xiāng)上無(wú)可奈何,“求爹爹告奶奶買機(jī)票把他送回廣東”。

上世紀(jì)50年代有個(gè)富農(nóng)的房子被貧農(nóng)分了,去年居然向鄉(xiāng)政府提出要回房子,在鄉(xiāng)政府鬧了半個(gè)月不成后,上訪到縣上,縣上立即要求鄉(xiāng)上接回去“解決問(wèn)題”。鄉(xiāng)上還只能無(wú)奈“賠償”,方式是按低保為他解決生活困難。

一村民遭遇車禍需賠10萬(wàn)元,結(jié)果車主只賠了8萬(wàn)元,無(wú)奈,他到鄉(xiāng)政府鬧,要求賠剩余的2萬(wàn)元。鄉(xiāng)政府當(dāng)然沒(méi)有理由買單,他于是揚(yáng)言要去北京上訪。如果真去了,2萬(wàn)元說(shuō)不定要花在上訪者的“吃喝住行”成本上,花錢不說(shuō),更難堪的是,維穩(wěn)的成績(jī)只能得0分。最終該鄉(xiāng)政府硬生生地“賠”了2萬(wàn)元。“連支出發(fā)票也沒(méi)有,打掉牙齒往肚里吞。”

為什么所有問(wèn)題都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扛?“因?yàn)楝F(xiàn)在的政策是‘屬地管理原則?！睆埞粚?duì)此很不理解。不論所發(fā)生的事情與當(dāng)?shù)卣袩o(wú)關(guān)系,只要他鬧或者上訪,你就必須處理解決,但有的你根本無(wú)法解決。“上級(jí)不管這個(gè),只要出現(xiàn)上訪,無(wú)論什么原因,所有責(zé)任都在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)。而一旦出現(xiàn)上訪,你不論采取什么手段,用什么方法,一定要‘截訪。”

上訪只是維穩(wěn)的一個(gè)方面,還有征地拆遷、污染賠償、企業(yè)與群眾矛盾、村民利益糾紛等等,都可能造成社會(huì)治安事件,甚至引發(fā)群體性事件。凡是可能出現(xiàn)矛盾的地方都存在不穩(wěn)定隱患。張果然認(rèn)為,“暢通群眾訴求,有困難找政府”是對(duì)的,但并不是所有問(wèn)題都應(yīng)該政府擔(dān)責(zé),政府很多時(shí)候只能起協(xié)助的作用,是“零到京、零到省、零到市、零到縣”的信訪政策讓我們不得不違規(guī)、甚至違法,采取一切辦法息訪?！?/p>

所謂不論采取什么手段,能有什么手段呢?張果然表示,只能花費(fèi)大量財(cái)力、物力、人力去安撫。幾千元錢能讓一個(gè)鬧訪戶息訪,是幸運(yùn)的了;幾萬(wàn)元錢能讓小規(guī)模矛盾不變?yōu)槿后w性事件,也不算白費(fèi)?！翱偙人M(jìn)京好,總比造成不可收拾的群體性事件好。然而花的人、財(cái)、物,實(shí)際上都是公共資源,也是納稅人的錢啊?！倍霞?jí)政府一般不會(huì)在預(yù)算中預(yù)算“安撫經(jīng)費(fèi)”?！皷|拼西湊,轉(zhuǎn)移支付,甚至挪用其它資金,都在所難免。”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口多,矛盾多,農(nóng)民素質(zhì)高低不一,各種矛盾特別都多?！皩?duì)群眾的無(wú)理要求特窩火,有時(shí)候干部把人格尊嚴(yán)都放下了。我們的維穩(wěn)政策有問(wèn)題,對(duì)鬧訪者‘摸不得碰不得,也不管對(duì)方有理無(wú)理?！编l(xiāng)鎮(zhèn)干部異口同聲。

纏訪、鬧訪,以訪謀利,甚至直接到政府、醫(yī)院、學(xué)校等單位鬧事、敲詐政府的事時(shí)有發(fā)生?！棒[而優(yōu)則利”已經(jīng)成為很多專業(yè)鬧訪戶的座右銘。久而久之,“大鬧大解決,小鬧小解決”也成了政府解決問(wèn)題的指導(dǎo)方針。

“這種維穩(wěn)方式實(shí)際損害了黨和政府的利益,許多矛盾本該走法律程序,結(jié)果全由政府買單。一年投入維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)一二十萬(wàn),大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至上百萬(wàn),如果用來(lái)發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì),是雪中送炭啊!”李剛感嘆,國(guó)慶60周年前夕,鄉(xiāng)里組織民兵巡護(hù)守夜,調(diào)用車輛、物資、對(duì)30多名不穩(wěn)定人員進(jìn)行盯防,6人盯一人,半個(gè)多月共花了近5萬(wàn)元。年年如此,年年盯防,年年花錢。

干部遭遇發(fā)展瓶頸

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層政府,確實(shí)不應(yīng)該有人事權(quán),但沒(méi)有人事權(quán)不等于沒(méi)有升遷的權(quán)利。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部略帶偏激的話是想表達(dá),市縣將許多職權(quán)上收之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部又“無(wú)人關(guān)注”,成了真正的“弱勢(shì)政府”和“弱勢(shì)群體”,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部已成一盤死棋。”

蔣其昌畢竟是幸運(yùn)的。在50歲之前終于被提拔為鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職。與他同鄉(xiāng)的李學(xué)廣和蔣軍已年過(guò)50,接近退休?！拔覀円廊皇强茊T,工作了30多年,甚至連副科級(jí)待遇都不可能有?；叵胍惠呑拥墓ぷ?有時(shí)候感覺(jué)人生很失敗?！崩顚W(xué)廣和蔣軍說(shuō)起此事就黯然神傷。

因?yàn)椤耙惠呑硬畈欢嗑瓦@樣了”,從幾年前開(kāi)始,李學(xué)廣和蔣軍的生活重心就沒(méi)有在工作上了,“工作能交給年輕人做的,就交給他們,實(shí)在需要自己做的,就‘應(yīng)付一下?！?/p>

“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)呆著根本沒(méi)前途”,是多數(shù)干部的認(rèn)識(shí)。“大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍里工資待遇最低、政治待遇也最低的群體,是公務(wù)員里最‘無(wú)望的群體。”蔣其昌認(rèn)為,“一個(gè)縣,一二十年里從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干起直到局級(jí)或副縣級(jí)的干部屈指可數(shù),這就是前車之鑒?！?/p>

對(duì)于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言,流動(dòng)和升遷都非常困難。但有兩個(gè)崗位,卻像“鐵打的營(yíng)盤流水的兵”:黨委書記和鄉(xiāng)長(zhǎng)(鎮(zhèn)長(zhǎng))?！八麄儙缀醵际恰战当?不知道從縣上哪個(gè)部門又調(diào)來(lái)一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)。”工作18年來(lái),蔣其昌經(jīng)歷了5名鄉(xiāng)黨委書記,除了第一位,無(wú)一不是“空降”的。蔣其昌粗略估計(jì),全縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手大概一半都是“空降兵”?！白屇切┠贻p‘空降兵領(lǐng)導(dǎo)我們老同志,有時(shí)候真感覺(jué)別扭,他們是有學(xué)歷,可要說(shuō)對(duì)基層的了解和貼近,還得是我們。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)老干部們也如此抱怨。

“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)前途”,帶來(lái)留不住人的問(wèn)題。

小張去年大學(xué)畢業(yè),在蔣其昌分管的農(nóng)業(yè)辦公室干了8個(gè)月了,就在前一個(gè)星期,他聽(tīng)說(shuō)要被借調(diào)到縣政府辦公室工作,真把他樂(lè)壞了。他告訴記者,“其實(shí)在鄉(xiāng)上工作挺快樂(lè)的,領(lǐng)導(dǎo)對(duì)自己不錯(cuò),但是工作環(huán)境不好,離城太遠(yuǎn)?！弊铌P(guān)鍵的是,先于小張來(lái)的年輕公務(wù)員都調(diào)走了?！案改负团笥讯冀ㄗh我進(jìn)城去——會(huì)有前途些?！?/p>

蔣其昌理解小張的想法,“不是他們不愿呆在這兒,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境確實(shí)難以留住人?！苯?年里,鄉(xiāng)上來(lái)了5名大學(xué)生,其它4名都已被調(diào)到縣上工作,3名是借調(diào),1名也將正式調(diào)走?！敖枵{(diào)的,只要工作干得不差,都會(huì)最終調(diào)走。”其中有名大學(xué)生是文字功底很好的年輕人,但只干了半年就被調(diào)走,“現(xiàn)在還是一個(gè)50多歲的老同志當(dāng)筆桿子,勁頭不足啊?！?/p>

鄉(xiāng)鎮(zhèn)留不住年輕人,年輕人不愿留,已成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的嚴(yán)重問(wèn)題。干部年齡斷層嚴(yán)重。記者在所走訪的10余個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中作了個(gè)粗略統(tǒng)計(jì),鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在40歲以上的基本上都占40%以上,少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)超過(guò)50%甚至更多。

針對(duì)干部升遷無(wú)望和年輕干部流失的情況,許多地區(qū)已有了改革措施。近日,四川省委組織部將在全省范圍內(nèi)面向基層公開(kāi)遴選優(yōu)秀公務(wù)員充實(shí)省級(jí)黨群政法機(jī)關(guān)。廣西、四川遂寧等地從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中選拔自治區(qū)直機(jī)關(guān)和市級(jí)機(jī)關(guān)干部的舉措,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部升遷之路曙光初現(xiàn),已取得一定成效。

另外,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有一個(gè)群體值得重視和關(guān)懷,那就是村干部?！盎A(chǔ)不牢,地動(dòng)山搖。最基層的村組織一定要有能夠凝聚人心的村干部?！艾F(xiàn)在我們縣提高了村干部待遇,從去年每月280元漲到現(xiàn)在640元,村干部更積極了,工作效果大不一樣?！毖τ陆榻B,目前的問(wèn)題是村干部老齡化程度嚴(yán)重,鄉(xiāng)里的10個(gè)村,有4個(gè)村干部年齡已在70歲以上,“要找接班人非常困難,年輕人都外出打工了?！倍鴩?guó)家鼓勵(lì)大學(xué)生到村上去,雖然措施得力,但并不被鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部看好,認(rèn)為他們普遍適應(yīng)能力差,與老百姓不夠貼近。

“最關(guān)鍵的是,他們的心都不在村上。”薛勇說(shuō)。