淺談我國高速公路運(yùn)營體制管理

彭春莉

摘要:要研究我國高速公路運(yùn)營管理體制,解決當(dāng)前運(yùn)營管理中存在的問題,首先應(yīng)對我國當(dāng)前的高速公路運(yùn)營管理現(xiàn)狀有所了解,加以分析,才能做到有的放矢,并使我們最終提出的運(yùn)營管理模式更具有針對性、適用性和可操作性。文章主要對高速公路運(yùn)營管理體制存在的問題進(jìn)行了分析,并對機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、運(yùn)行機(jī)制等問題提出了相應(yīng)措施。

關(guān)鍵詞:高速公路;運(yùn)營體制;科學(xué)管理

中圖分類號(hào):F540文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-2374(2009)22-0063-02

一、當(dāng)前我國高速公路運(yùn)營管理體制存在的問題

現(xiàn)代管理學(xué)認(rèn)為,組織管理體制由組織“運(yùn)作目標(biāo)、職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制”四大要素構(gòu)成。相應(yīng)地,高速公路管理體制也由此構(gòu)成。

從功能上講,高速公路管理體制是高速公路管理工作的載體,是高速公路持續(xù)、快速、健康發(fā)展的制度保證。當(dāng)前,高速公路管理體制過程中存在一些問題,究其根源很大程度上是由管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、職能配置不健全、運(yùn)行機(jī)制不完善等體制因素造成的。

(一)機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠合理,交通政令難以暢通

確保交通政令暢通是高速公路管理健康高效運(yùn)轉(zhuǎn)的前提與基礎(chǔ)。但是,在個(gè)別高速公路上市公司、獨(dú)資和合資的經(jīng)營企業(yè)以及一些高速公路集團(tuán)公司中卻存在接受交通行業(yè)管理的意識(shí)淡漠,對行業(yè)法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不夠積極和主動(dòng),甚至損害交通可持續(xù)發(fā)展的情況。

(二)職能配置不夠健全,公眾出行利益受損

高速公路經(jīng)營領(lǐng)域?qū)儆凇笆袌鍪ъ`”范疇。在經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上,高速公路產(chǎn)業(yè)是一個(gè)不完全競爭市場,具有較為明顯的自然壟斷性。在這種自然壟斷的市場結(jié)構(gòu)下,由于同一方向路段供給的稀缺性,以及“捆綁收費(fèi)”現(xiàn)象的存在,使得高速公路經(jīng)營者可能憑借壟斷經(jīng)營的強(qiáng)勢地位損害消費(fèi)者的利益,甚至置公共利益于不顧,片面追求自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化。在高速公路養(yǎng)護(hù)過程當(dāng)中,這一現(xiàn)象最為突出。有的公司將公司短期經(jīng)濟(jì)利益凌駕于國家長遠(yuǎn)利益之上,未能根據(jù)實(shí)際路況提供足夠的養(yǎng)護(hù)及大、中修資金,導(dǎo)致路況水平下降。

目前對于大多數(shù)國有獨(dú)資或控股的高速公路公司來說,存在政府股權(quán)管理與政府行政管理、政府行政管理與企業(yè)自身管理互相混淆的問題。政府通過特許協(xié)議來制定收費(fèi)期限、收費(fèi)費(fèi)率區(qū)間、服務(wù)質(zhì)量水平、養(yǎng)護(hù)維修技術(shù)水平等行政管理職能尚沒有充分體現(xiàn),造成政府交通主管部門主要負(fù)責(zé)路政執(zhí)法的不當(dāng)現(xiàn)象。高速公路管理體制是在公路交通領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)政府管理職能的重要組織形式,其中的行政管理職能是政府管理社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力與責(zé)任在交通公路部門的具體表現(xiàn),在該領(lǐng)域政府不應(yīng)無所作為。但是,事實(shí)上政府監(jiān)管的“缺位”很大程度上導(dǎo)致了高速公路內(nèi)在的社會(huì)公益性屬性特征為經(jīng)營型特征所掩蓋,使得公路提供社會(huì)效益的功能未能得到有效的體現(xiàn)。

(三)運(yùn)行機(jī)制不夠完善,行業(yè)監(jiān)管手段匱乏

傳統(tǒng)的高速公路管理主要是通過行政命令進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)。而在當(dāng)前完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的條件下,對高速公路實(shí)施有效管理需要采取多種方式,實(shí)現(xiàn)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、行政、法律等多種運(yùn)行機(jī)制的協(xié)同配合。在這些機(jī)制中,其他幾種只有獲得相應(yīng)的法律保證才能有效實(shí)施,因此完善法律機(jī)制,實(shí)現(xiàn)高速公路管理法制化是提高高速公路管理水平的根本保障。為實(shí)現(xiàn)公路的法制化管理,國家已先后頒布實(shí)施了《公路法》、《公路管理?xiàng)l例》、《路政管理規(guī)定》等多部法律、法規(guī)與部門規(guī)章,使得公路管理初步走上了規(guī)范化、法制化軌道,對保障公路技術(shù)狀態(tài)的完好與暢通發(fā)揮了非常積極的作用。但是,與發(fā)達(dá)國家情況相比我國公路立法建設(shè)還有較大差距,在高速公路管理立法方面這一問題更是突出。雖然1997年出臺(tái)的《公路法》對公路建設(shè)和收費(fèi)公路作了原則性規(guī)定,但并未對高速公路管理內(nèi)容、管理手段、執(zhí)法主體等基本要件提供具體規(guī)范?，F(xiàn)今國內(nèi)還沒有一套全國統(tǒng)一適用的高速公路的單行法,實(shí)施管理的依據(jù)僅僅參照普通公路的法律條款的,其通用性與完備性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此,制定較為完備的法律來規(guī)范與調(diào)整高速公路管理行為,使政府對高速公路的行業(yè)管理職能能夠有效實(shí)現(xiàn),各項(xiàng)工作的開展能夠有章可循已刻不容緩。

二、相關(guān)政策措施建議

由于受當(dāng)前相關(guān)管理體制和法律體系的影響,要實(shí)現(xiàn)上述高速公路運(yùn)營管理模式還需要國家在相關(guān)政策法規(guī)上的支持。

(一)努力獲取相關(guān)授權(quán),完善“兩級三層”體系,建立國資監(jiān)管架構(gòu)建議

在充分研究論證的基礎(chǔ)上,擬定構(gòu)建新的公路國有資產(chǎn)管理體系的方案。由于在國有資產(chǎn)監(jiān)管方面,按照國家目前的法規(guī)只能是國資部門作為監(jiān)管單位,交通主管部門沒有資產(chǎn)管理方面的權(quán)能。因此要實(shí)現(xiàn)上述的高速公路管理體制架構(gòu),需力爭省級交通主管部門作為公路國有資產(chǎn)的出資人代表,按照“兩級三層”的體系建立公路國有資產(chǎn)管理架構(gòu)。

(二)建立特許經(jīng)營制度,轉(zhuǎn)變政府行政職能,完善微觀規(guī)制體系

按照黨中央轉(zhuǎn)變政府職能的要求,在應(yīng)該強(qiáng)化政府監(jiān)管職能的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)職能到位而不缺位;在應(yīng)該強(qiáng)化市場機(jī)制的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)職能轉(zhuǎn)移而不越位。

建議貫徹“政企分開”原則,將國有高速公路公司中具有行政性質(zhì)色彩的職能予以剝離,將其集中于交通主管部門,以便強(qiáng)化政府在市場失靈領(lǐng)域的監(jiān)管職能,實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管不缺位,有效體現(xiàn)高速公路內(nèi)在的社會(huì)公益性屬性,有力維護(hù)公眾出行利益。建議按照國務(wù)院關(guān)于相同或相近的職能交由同一個(gè)部門承擔(dān)的要求,歸并交通管理部門相同或相近的管理機(jī)構(gòu),實(shí)行高速公路與一般公路統(tǒng)一管理,將政府高速公路管理職能統(tǒng)一賦予“公路局”一個(gè)機(jī)構(gòu),實(shí)行精兵簡政,以充分改善各級政府交通行政管理機(jī)構(gòu)的整體效能,提高科學(xué)行政水平。

建議在科學(xué)界定高速公路管理中政府與企業(yè)各自的職能及其活動(dòng)邊界的基礎(chǔ)上,通過建立完善的特許經(jīng)營制度,明確政府與經(jīng)營者之間責(zé)任、權(quán)利、義務(wù),賦予政府特許的經(jīng)營機(jī)構(gòu)較為充分的自主經(jīng)營的職責(zé)。同時(shí),豐富與完善政府行政管理職能,建立高速公路收費(fèi)費(fèi)率價(jià)格聽證會(huì)制度以及對養(yǎng)護(hù)維修水平進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管的制度。

(三)建立健全法規(guī)體系,推行綜合執(zhí)法模式,充實(shí)完善運(yùn)行機(jī)制

“依法治路”是公路交通領(lǐng)域依法行政的重要有機(jī)組成部分,是保證我國高速公路健康、持續(xù)、快速發(fā)展的先決條件。要盡快改變我國高速公路立法建設(shè)滯后于實(shí)踐需要的局面,及時(shí)將有效的行政管理成果通過立法手段固定下來,同時(shí)積極調(diào)整、修訂現(xiàn)行法律法規(guī)法使高速公路管理納入法治化軌道。多頭執(zhí)法,相互掣肘是一些地方高速公路處于低效運(yùn)行狀態(tài)的重要原因。實(shí)行綜合執(zhí)法是深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容,也是規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序迫切需要。要按國務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的要求,合并組建綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu),提高管理效率,降低管理成本。建議積極貫徹決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的行政三分制原則,將執(zhí)行職能通過法律授權(quán)形式賦予相對獨(dú)立的高速公路執(zhí)法總隊(duì),使其成為綜合行政執(zhí)法主體;建議逐步將高速公路執(zhí)法總隊(duì)納入行政序列,以較好的符合行政訴訟法的要求,解決行政執(zhí)法主體合法性的認(rèn)定問題。

建議逐步探索綜合執(zhí)法的發(fā)展思路,形成“一支隊(duì)伍對外”的行業(yè)新形象,以提高執(zhí)法效率,避免多頭上路、輪番檢查、重復(fù)處罰現(xiàn)象的發(fā)生。鑒于實(shí)行完全意義上的綜合執(zhí)法會(huì)面對人員分流與安置、機(jī)構(gòu)的合并與重組等現(xiàn)實(shí)問題,建議在起步階段通過路政、運(yùn)政、稽征“聯(lián)合執(zhí)法”的形式予以實(shí)施。

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