對“高考移民”問題的法理思考

馬巖茹

摘要本文從法理研究的角度入手,分析了“高考移民”背后所蘊藏的規(guī)則失效的理論現(xiàn)實,并就如何應對制度變遷下的規(guī)則失效,提出了相關見解。

關鍵詞法理學 “高考移民” 規(guī)則失效

中圖分類號:D920.5 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-231-02

一、“高考移民”現(xiàn)象下的規(guī)則失效問題

在制度變遷的背景下,高考移民所沖擊的是整個高考制度下的規(guī)則體系。通常情況下,一個高中畢業(yè)生必須在戶籍所在地參加高考,先提出高考志愿,然后由各所大學依照各自在各省的錄取名額,劃定錄取分數(shù)線,照考生的高考分數(shù)由高到低依次錄取,這是整個高考制度所規(guī)定的高考錄取流程。自 1977年以來,以上流程保證了千千萬萬的高考考生走進大學校門,高考制度使得中國社會維持了一個相對公平的人才流動制度。

隨著社會的發(fā)展,高考制度的規(guī)則流程雖然沒有改變,但是促使人們遵守規(guī)則流程的原因卻發(fā)生了變化。全國各地區(qū)經濟社會發(fā)展不平衡的大環(huán)境下,各省原本就存在的各種差異愈加明顯,包括高考錄取名額差異、高考錄取分數(shù)線差異、高等教育資源分布差異,以及參加高考考生人數(shù)的差異等等。人們發(fā)現(xiàn),在不同的省市,高考考生憑借相同的高考分數(shù)所能進入的大學可能會有天壤之別,更不用說高考試卷難易程度的不同了。這是對高考制度的極大挑戰(zhàn),人們開始產生投機心理,高考移民由此產生。

二、我國“高考移民”現(xiàn)象的法理分析

(一)高考移民是社會個體內心對規(guī)則本身效力的否定

如果規(guī)則由社會個體內心加以承認,它就會自動被執(zhí)行;否則,規(guī)則失效就有可能發(fā)生。由于社會個體在根本上都是自利的,那么規(guī)則對于個人而言就是自身利益的實現(xiàn)工具。規(guī)則的效力和制度環(huán)境密切相關,在一個小型社會,規(guī)則只需要設定義務即可滿足社會的需要,因為在時間和空間的層面,小型社會對規(guī)則的要求是個人所能夠控制的。換言之,在一個小型社會中,比如村落之類的社會,規(guī)則的有效性得到了每個人的背書。假設一下,在這樣的社會中,一個人否認社會規(guī)則的效力,比如突然偷盜,那他可能被發(fā)現(xiàn)的幾率是極大的,所可能遭受的懲罰也是采取偷盜行為得到的好處所不能彌補的,更不用說可能被整個社會遺棄的結果了。所以,在一個小型社會中,規(guī)則的有效性是得到完全保證的。人門把對規(guī)則的遵守演化為神諭、道德、社會習慣等形式,規(guī)則在這樣的表達方式下具有完全的有效性。在這種情況下規(guī)則失效幾乎不會發(fā)生。

(二)高考移民是對保證規(guī)則效力的外在執(zhí)行的考驗

當規(guī)則不被社會個體內心所承認之后,規(guī)則保持效力的惟一途徑就是由外在執(zhí)行加以強制保證了。在一個大型的社會中,僅憑個人的力量很難滿足社會對規(guī)則的需要。原因如下:一是沒有統(tǒng)一明白的規(guī)則體系將導致個人行為的混亂,因為個人無法在認知范圍之內了解所有的規(guī)則;二是規(guī)則的產生將不再僅僅自發(fā)形成,大型社會中的國家將根據(jù)社會需要頒定規(guī)則,在面對這種規(guī)則時個人更加顯得無所作為;三是個人無法監(jiān)督他人承認規(guī)則的有效性,社會容積的增大意味著陌生人的出現(xiàn)概率加倍增加,規(guī)則在陌生人之間存在效力的可能性隨之降低。在這樣的社會中,僅僅依賴社會習慣等小型社會所擁有的保證規(guī)則有效性的手段是無法維持秩序的。如果去掉了缺乏執(zhí)行力度的規(guī)則約束,社會暴力和混亂就會增加。

(三)高考移民現(xiàn)象的消除必須依靠規(guī)則的外在執(zhí)行

在現(xiàn)代,制裁主要交由國家執(zhí)行。私利不能完全保證規(guī)則的遵守,因此由國家出面賦予規(guī)則某種象征意義,威脅潛在的違規(guī)者不要采取某種行為。比如,缺乏強制力的交通規(guī)則不能防止人們闖紅綠燈的行為,國家出面制定了交通法規(guī),潛在的語義就是“如果違反,將被處罰”,由此保證了交通規(guī)則在現(xiàn)代社會的效力。在這里,國家發(fā)揮了明顯的制止作用。對于高考移民來說,各地政府出臺的限制政策無疑就是制裁。國家通過對高考移民行為的制裁來防止高考規(guī)則的失效和高考制度的最終瓦解。當然,國家的制裁并不一定保證規(guī)則效力的不可侵犯性。如果國家的制止作用至高無上,就不會發(fā)生眾多的違法犯罪現(xiàn)象了。國家的這種出面主要是提高了潛在違規(guī)者的行動代價,促使后者在違規(guī)時必須把國家制裁的代價考慮在內。比如,各地政府要求具有戶籍、學籍達到一定年限,或者擁有當?shù)貞艏仨氋徺I當?shù)胤慨a等政策,就是對高考移民的一種限制。

三、我國“高考移民”現(xiàn)象的具體分析

(一)“高考移民”現(xiàn)象的影響

其一,高考移民打破了原有相對平衡的高考招生秩序。這種行為對高考制度的影響是根本上的,極大地損害了高考制度的公平性。

其二,高考移民現(xiàn)象容易激化矛盾,引起群體性事件,影響社會穩(wěn)定。目前,高考移民在一些地區(qū)已經引起了戶籍遷入地社會的不滿,尤其是一些教育欠發(fā)達地區(qū),當?shù)乜忌c高考移民之間的矛盾沖突日益激化,甚至引發(fā)了一些群體性事件,例如在海南、新疆等地就出現(xiàn)過當?shù)乜忌w罷課、靜坐,與當?shù)亟逃鞴懿块T交涉等事件。

其三,高考移民容易增加腐敗行為。關于“高考移民”帶來的灰色經濟問題頻繁出現(xiàn)在各種媒體的報道當中。黑中介公司買賣戶口、偽造居住證明、偽造學籍等行為容易判斷,司法機關也容易介入。但是,高考移民給移民對象省份的飲食、住宿、交通和教輔行業(yè)所帶去的巨額利潤卻不能簡單判定和輕易阻止。更不用說采取合法手段擁有移民對象省份戶口的行為了,以購買當?shù)胤慨a獲取戶口的行為為例,地方政府對此類行為的圍堵明顯不易,甚至政府內部會產生反對之聲,原因很簡單,購買房產會刺激當?shù)氐慕洕睒s,有利于某些部門和個人的利益。

(二)當前針對“高考移民”的措施和不足

我國目前對高考移民現(xiàn)象的措施值得商榷。高考移民現(xiàn)象有兩個特點:具有流動性,即高考移民通過正常的戶籍遷移與學籍轉移,到原居住地以外的其他地方應考;具有投機性,即高考移民通過不公平競爭而獲得功,間接剝奪了移民對象地的高考考生上大學的機會。2005年9月23日,針對高考移民的以上兩個特點,國家教育部教學廳出臺了《關于做好普通高校招生全國統(tǒng)一考試考生報名資格審查工作的通知》,一些地方政府也采取措施,有的表示要嚴格考生資格審查,有的制定了嚴格查處“移民”考生的具體規(guī)定。

然而,這種“只堵不疏”的做法不能從根本上消除高考移民現(xiàn)象。

其一,“只堵不疏”不足以保證高考傾斜政策的順利實施。實行高考分數(shù)和錄取率向教育欠發(fā)達地區(qū)傾斜的政策初衷,是幫助這些地區(qū)提高當?shù)亟逃酥两洕健Ｈ欢?效果并不理想。一則許多教育欠發(fā)達地區(qū)的考生上大學后并未回鄉(xiāng),這些地區(qū)的人才流失現(xiàn)象仍然嚴重;二則欠發(fā)達地區(qū)的基礎性教育仍然落后,高考的傾斜政策有拔苗助長的嫌疑。因此,高考傾斜政策的社會效果并不是當初出臺政策時所預計的那樣,高考移民現(xiàn)象說明高考的傾斜政策有必要重新考慮。

其二,“只堵不疏”不足以杜絕高考移民現(xiàn)象。高考移民是高考考生及其家庭針對高等教育資源分布不均衡所采取的自利行為。只要分省市的高考區(qū)別對待、各自錄取格局存在,高考移民的行為動機就將存在。假如這種格局是合理的,那么各省市限制高考移民的政策就是合理的。采取這種限制的出發(fā)點是“防止當?shù)乜忌纳洗髮W指標被擠占”,需要反思的是這個出發(fā)點是否真的合理。因為地域的不同,同樣的分數(shù),甲考生可以上名牌大學,乙學生只能上?？茖W校,這并不是一種社會公平的資源分配體制。

其三,“只堵不疏”將促使高考移民以更隱秘的方式繼續(xù)移民行為。首先,縱觀各地封堵高考移民的行政措施,無不是在戶籍、學籍上限制高考移民的遷入,進而防止高考移民參加高考。這樣的政策在內容上全國不易統(tǒng)一,執(zhí)行上不易到位。最可能出現(xiàn)的情況是,普通的高考移民被這些限制政策擋住了移民的去路,但是“有辦法”的高考移民及其家庭仍然能夠越過這些障礙。這又造成了新的社會不公平,對力求公平的高考制度破壞更大。其次,行政封堵措施無法促進當?shù)亟逃母镄潞桶l(fā)展,具有地方保護主義的嫌疑,從而無法實現(xiàn)真正的教育公平。

四、“高考移民”問題的應對之策

(一)國家在“高考移民”問題解決中的重要性

在高考移民現(xiàn)象的具體解決方面,突出國家的影響理所應當,原因主要在高考制度本身是國家的產物。通觀高考制度的性質、歷史、特征和現(xiàn)狀,國家力量在高考制度的建立、發(fā)展、完善方面起著至關重要的作用,脫離了國家力量得到支撐,高考制度將不復存在。在一個迅速發(fā)展變化的社會中,國家的外在執(zhí)行更顯重要。

一個法治國家,其對高考移民的影響主要是通過法律實現(xiàn)的。具體言之,主要應當從憲法、行政法的角度進行干預。第一,在憲法中明確公民平等受教育的權利,建立教育權利的違憲審查機制。我國目前已經初步形成了一個教育法制體系,但仍然存在不完善的地方,爭取平等受教育權利寫入憲法,完善教育立法與執(zhí)法是在法律規(guī)制層面上解決高考移民現(xiàn)象的首要條件。第二,通過行政法的手段,明確高考移民的法律責任,針對高考移民的行為設置行政處罰種類、幅度和程序等等,是在法律執(zhí)行層面解決高考移民現(xiàn)象的關鍵所在。

高考移民現(xiàn)象的解決過程注定是一個漫長的過程,因為這是一個涉及社會方方面面的問題,高考制度的完善、教育資源的均衡、社會階層的分化、社會財富的分配等等,幾乎所有的社會問題都和高考移民現(xiàn)象有關聯(lián)。問題解決的過程就是制度創(chuàng)新的過程,也是規(guī)則不斷失效和有效的過程。國家在這一過程中,起著重要的作用。

(二)“高考移民”問題的具體應對之策

為了制止高考移民的破壞行為,對高考移民的整治在全國各地區(qū)都已經展開。由于制度變遷下的規(guī)則失效主要應該是規(guī)則的外在效力加以控制,所以人們對高考移民現(xiàn)象的解決都是從國家力量的制裁角度出發(fā)的。目前,針對高考移民現(xiàn)象,筆者主要提出以下建議:

1.加大行政控制力度

行政控制是指運用行政管理權和處分權,化解移民考生的不當?shù)美?從而懲罰高考移民。這種行政控制具有成本低、見效快的特點。分為相對柔性的行政控制和比較強硬的行政控制手段,或者取消高考移民的高考報名資格。即在高考之前查詢本地區(qū)的應屆高考考生,一經發(fā)現(xiàn)高考移民,將取消該高考移民在該省參加高考的資格;或者取消高考移民的高考成績。即在高考之后查詢本地區(qū)的應屆高考考生,一經發(fā)現(xiàn)高考移民,將取消該高考移民在該生參加高考的成績。

2.促進教育公平

高考移民現(xiàn)象的出現(xiàn)和教育不公有著直接聯(lián)系,因此消除高考移民現(xiàn)象必須從解決教育不公入手,具體說來有:首先,加大對西部地區(qū)的教育投入,提高當?shù)亟逃?。其?在堅持國家對西部地區(qū)考生實行的政策傾斜的同時,進一步提高高考入學門檻,如規(guī)定在當?shù)剌^長的居住年限、嚴把報名關等。最后,要徹底解決高考移民現(xiàn)象,需要建立全國統(tǒng)一的高考錄取分數(shù)線,賦予高校完全的招生考試自主權,同時促進高等教育資源在全國的合理布局。

3.改革高等教育招生模式

在“逐步走向教育大眾化的基礎上,分數(shù)可以一樣,收費可以有差距”的設想下,改革高等教育招生模式,使得高考成為打破地區(qū)限制、憑借考生個人能力加以競爭的選拔機制。一是縮小各地高考分數(shù)線的差距。盡管短期內縮小高考分數(shù)線的差距并不現(xiàn)實,但從長期的發(fā)展趨勢來看,國家在招生中的分數(shù)線和錄取率應該統(tǒng)一?？梢赃x擇兩種方式進行努力,一是保持現(xiàn)行的分省劃線格局,打破錄取名額的分配機制,打破地方保護主義的地區(qū)限制,按更合理的分配標準來分配錄取名額,比如可以按照參加高考的考生人數(shù)分配錄取名額;二是改變分省劃線格局,全國統(tǒng)一劃定高考分數(shù)線。根據(jù)地理位置、各地區(qū)教育投入、地區(qū)人均收入、地區(qū)教師數(shù)量和質量、地區(qū)教師工資、學校類別等影響教育水平和學生質量等因素測定修正系數(shù),用統(tǒng)一的高考分數(shù)乘以修正系數(shù),從而使得高考分數(shù)更具有可比性,讓各地分數(shù)相當?shù)目忌加邢嗤匿浫茁省Ｈ侨趸呖甲饔?強調終身教育。隨著知識經濟的到來,“學習化社會”逐漸形成。終身教育是知識經濟社會的必然要求,單一的考試選拔方式不再適應社會發(fā)展的需要。高考移民現(xiàn)象的出現(xiàn)與過于強調高考的選拔作用有密切聯(lián)系。弱化高考作用,讓人們有多元化的選拔機制和更多的選拔機會接受高等教育;強調終身教育,改變高考“一考定終身”的考試性質,這樣就能較為完善地解決高考移民現(xiàn)象。

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