淺析我國現(xiàn)行《憲法》第116條之規(guī)定

宋仕友

摘要本文從現(xiàn)行憲法第116條存在“疏漏”這個問題作為探討的切入點,推演出完善和精簡我國憲法文本的問題,而精簡了憲法文本,在一定程度上就為“激活”憲法解釋提供了動力。

關(guān)鍵詞憲法 違憲審查 憲法解釋

中圖分類號:D911 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-117-02

2004年修憲是當(dāng)年全國的熱門話題,“人權(quán)入憲”和“私產(chǎn)入憲”等修憲成果更是令人歡欣鼓舞;而在修憲前后,由于中央高層的重視和“孫志剛案”等的推動,關(guān)于實施憲法和進行違憲審查的討論也變得越來越熱烈。如何把握修憲和實施憲法之間的關(guān)系是筆者近來一直思考的問題。

憲法第116條規(guī)定:“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?經(jīng)濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例,報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例,報省或者自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效,并報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。”

憲法的這一條規(guī)定,在1997年以前從表述上說沒有什么問題,因為當(dāng)時的三個直轄市(北京,上海和天津)都沒有下轄民族自治地方,而在1997年重慶升格為直轄市后,這個表述便產(chǎn)生了“疏漏”。重慶升直轄市后,下轄的黔江開發(fā)區(qū)(原四川省黔江地區(qū))代管5個民族自治縣。后來其中的黔江土家族苗族自治縣改為區(qū),重慶如今尚轄有4個自治縣,即石柱土家族自治縣、彭水苗族土家族自治縣、酉陽土家族苗族自治縣和秀山土家族苗族自治縣。正是這4個自治縣的存在,與憲法的第116條規(guī)定產(chǎn)生了沖突。

那么,在沖突產(chǎn)生之后,重慶市轄下的這4個自治縣是不是由于缺乏憲法依據(jù)就沒有行使民族立法權(quán)呢?以下摘錄《重慶市人民代表大會民族宗教僑務(wù)外事委員會2004年工作總結(jié)和2005年工作要點》(2004年12月14日市二屆人大民宗僑外委第十三次會議通過)的一段內(nèi)容:“4.依法審查民族自治地方單行條例。一年來,我委按照民族區(qū)域自治法、立法法和我市地方立法程序規(guī)定,相繼組織召開了有市人大相關(guān)專門(工作)委員會、市政府相關(guān)部門、部分專家學(xué)者參加的《秀山土家族苗族自治縣殯葬管理條例(送審稿)》、《酉陽土家族苗族自治縣工業(yè)原料林基地建設(shè)管理條例(送審稿)》審查座談會,聽取和整理了與會單位的意見和建議。委員會向市人大常委會提交了《秀山土家族苗族自治縣殯葬管理條例(送審稿)》審查意見的報告。該條例順利獲市人大常委會第九次會議審查批準(zhǔn)。委員會還按照市人大常委會主任會議要求,會同市人大法制委就《酉陽土家族苗族自治縣工業(yè)原料林基地建設(shè)管理條例(送審稿)》的有關(guān)情況作了書面回復(fù)。”

從上面這段總結(jié)論述可以看出,僅2004年一年,這4個自治縣就有兩個單行條例送重慶市審批。由此及上文提到該年度總結(jié)的其他論述中可以推知,這4個自治縣在重慶市升格為直轄市后,還一直在行使著民族立法權(quán)。而他們的這種行使,雖然沒有憲法依據(jù),但卻有充分的法律依據(jù)。

2000年制定的《中華人民共和國立法法》第66條第1款規(guī)定:“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?經(jīng)濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例,報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例,報省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效?！倍涞?9條第3項規(guī)定“自治州、自治縣的自治條例和單行條例,由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案?！?/p>

2001年修正的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》也作了相應(yīng)的規(guī)定。在該法第16條,第19條,第33條和第34條的條文中,“自治區(qū)”后面都增寫了“直轄市”,并在增加的一條即第73條中的第2款規(guī)定:“自治區(qū)和轄有自治州、自治縣的省、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況,制定實施本法的具體辦法。”

《中華人民共和國立法法》由全國人大主持制定,《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》由全國人大常委會主持修改,由此可知,對于憲法第116條存在“疏漏”這個問題,全國人大和全國人大常委會是清楚并已做出回應(yīng)的。但是既然發(fā)現(xiàn)這一問題,為什么2004年修憲時不修改《憲法》第116條的規(guī)定呢?

對于這個問題,筆者認(rèn)為需要從以下三個方面展開論述:

首先,我們需要明確的是,從完善憲法文本的角度來說,我國現(xiàn)行《憲法》第116條是需要修改的。從憲法在法階中的崇高地位和其自身是國家根本綱領(lǐng)的本質(zhì)屬性上講,憲法文本論述是需要嚴(yán)謹(jǐn)縝密的,因而在產(chǎn)生疏漏的時候,憲法文本理應(yīng)得到修正。而從現(xiàn)實的角度來講,全國人大及其常委會雖然沒有就憲法116條是否需要修正做出公開表態(tài),但是從2004年修憲中對全國人大的組成規(guī)定中增加“特別行政區(qū)”表述的情況看,可以認(rèn)為《憲法》第116條是需要修改的。因為增加“直轄市”于第116條之中和增加“特別行政區(qū)”規(guī)定一樣,都屬于對憲法文本的完善。香港回歸以來,香港代表團就作為一個省級代表團參加全國人大,而1998年重慶升格為直轄市以來其轄下的自治縣也沒有停止行使民族立法權(quán)。2004年修憲將全國人大組成的規(guī)定增加了“特別行政區(qū)”,同時也就表明了(至少可以推定)其他這類情況是需要進行修憲的,換言之,《憲法》第116條是有修憲必要的。

其次,全國人大及其常委會雖然有可能認(rèn)為《憲法》第116條是需要修改的,但其不在憲法文本中作直接修改,而通過制定《中華人民共和國立法法》和修改《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》來對《憲法》第116條作間接修改。這里面可能有一個維護憲法穩(wěn)定性的考慮。畢竟,如果重慶市升格為直轄市后,《憲法》就對第116條作相應(yīng)的修改,那么,假設(shè)若干年后重慶轄下的自治縣都變?yōu)槭休爡^(qū),那么憲法是不是又要進行一次修改?重慶剛升格為直轄市的時候,其轄下有5個自治縣,但不久就有一個自治縣變?yōu)閰^(qū),那么隨著重慶經(jīng)濟社會的發(fā)展,這種情況仍然有可能持續(xù)下去,因此我們不能排除其在某個長的時期內(nèi)(比如10年)將所有自治縣都變?yōu)閰^(qū)的可能性。

最后,雖然從法理上講,憲法是國家根本法,任何法律法規(guī)都不能與憲法相抵觸,因而不成立以國家基本法律“矯正”憲法的命題;但是由于我國“憲法是民主的制度化、法律化”,憲法主要具有總結(jié)和確認(rèn)民主成果的職能,因此在對民主實踐進行探索的過程中,其合法性并不需要憲法的賦予,只是在民主實踐的探索成熟之后由憲法將其上升為根本法規(guī)定的高度。這就是為什么在憲法規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”(現(xiàn)行憲法第一修正案)以前,土地使用權(quán)已經(jīng)依有關(guān)法律在進行合法(但嚴(yán)格說不合憲)的轉(zhuǎn)讓;在憲法規(guī)定“國家允許私營經(jīng)濟在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展” (現(xiàn)行憲法第一修正案)以前,我國的民營經(jīng)濟已經(jīng)在有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)制下初步發(fā)展起來了。而所謂“良性違憲”的命題也在這個意義上得以成立。在現(xiàn)行憲法四次31條的修正案中,除去如“人權(quán)入憲”、“私產(chǎn)入憲”等屬于增加規(guī)定的條文外,其他屬于修改的條文都屬于確認(rèn)“良性違憲”的成果,使之上升到根本法的高度。那么,回到憲法116條,從現(xiàn)實需要的角度來說,既然憲法主要具有最終確認(rèn)的功能,而在獲得最終確認(rèn)之前重慶轄下的自治縣行使民族立法權(quán)仍有存在的合法性(即沒有申請獲得合法性的緊迫感),那么修改116條是需要的,但不是緊迫的。再考慮到重慶轄下的自治縣可能全部變?yōu)閰^(qū)的情況,就目前來說,直接在憲法文本上修改憲法116條是不必要的。

于是,在現(xiàn)行憲法116條未作修改的前提下,《中華人民共和國立法法》和《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的有關(guān)規(guī)定雖然與憲法條文相抵觸,但它們是“有效”的;而重慶轄下的4個自治縣雖然沒有得到憲法的授權(quán),但依《中華人民共和國立法法》和《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》“合法”地行使民族立法權(quán)。一切都有序地運行,只是憲法沒了權(quán)威!

如果憲法本身沒有權(quán)威,實施憲法和進行違憲審查等憲政建設(shè)就無從談起。因為如果要實施憲法和進行違憲審查,憲法應(yīng)該成為最高的標(biāo)準(zhǔn),任何與憲法相抵觸的法律(和其他規(guī)范性法律文件)和行為(重點是政府行為)都因違反憲法而失去其合法性。但是反過來(這里有一個類似闡釋學(xué)循環(huán)的問題),憲法要樹立權(quán)威,又主要通過憲法的實施和違憲審查來實現(xiàn)。而要實施憲法和進行違憲審查,首先要有一個可供實施和作為審查依據(jù)的憲法文本。

這時又回到憲法116條的問題上來。憲法116條的問題不光在于出現(xiàn)直轄市下轄自治縣的新情況,還在于我們的憲法規(guī)定過于具體周詳,而現(xiàn)實生活的變化又比較快。特別我國正在進行改革開放,需要探索和嘗試的地方還有很多,在周詳瑣細(xì)的憲法規(guī)范下,出現(xiàn)“越界行為”實屬難以避免。如果承認(rèn)這些屬于改革需要的“良性違憲”,憲法的權(quán)威就樹立不起來;但如果將憲法“硬性執(zhí)行”,改革又會失去活力。因此,我們首先要做的,是完善和精簡我國的憲法文本,使憲法條文主要由概括性和原則性的條文組成,增加憲法實施的彈性。

概括性和原則性強的憲法,又使憲法解釋成為現(xiàn)實的需要。周詳瑣細(xì)的憲法限制了憲法解釋的行使,而憲法解釋在現(xiàn)有體制下對于實施憲法和進行違憲審查制度建設(shè)有非常重要的作用。因而精簡了憲法文本,在一定程度上就為“激活”憲法解釋提供了動力。在發(fā)揮憲法解釋作用等方面,已引起中央高層的重視。胡錦濤同志在紀(jì)念現(xiàn)行憲法施行20周年大會的講話中指出:“要抓緊研究和健全憲法監(jiān)督機制,進一步明確憲法監(jiān)督程序,使一切違反憲法的行為都能及時得到糾正。全國人大及其常委會,要從國家和人民的根本利益出發(fā),在立法過程中充分保障憲法規(guī)定的公民的自由和權(quán)利;要切實擔(dān)負(fù)起監(jiān)督憲法實施的職責(zé),堅決糾正違憲行為;要切實履行解釋憲法的職能,對憲法實施中的問題作出必要的解釋和說明,使憲法的規(guī)定更好地得到落實?！?/p>

而我國現(xiàn)行憲法明文規(guī)定,由全國人大常委會負(fù)責(zé)解釋憲法。如果憲法文本簡潔扼要,那么就將闡釋憲法具體含義的權(quán)力賦予了全國人大常委會,同時也即將判斷有關(guān)法律法規(guī)和行為是否違憲的判斷權(quán)賦予了全國人大常委會,從而在現(xiàn)有體制不變的情況實施憲法和進行違憲審查,因而與其他方案相比,具有更強的可操作性。