淺談《國家賠償法》的修改與完善

聶樂巍 趙亞瓊

摘要國家賠償是國家為自己行為給公民、法人和其他組織造成的損失予以彌補(bǔ)的制度?！吨腥A人民共和國國家賠償法修正案(草案)》對于國家賠償?shù)男姓?、刑事程序、賠償方式和計算標(biāo)準(zhǔn)等方面做出了新的規(guī)定,但在歸責(zé)原則、外部監(jiān)督制約機(jī)制、賠償范圍等方面仍存在問題和缺陷。值此《國家賠償法》修改之際淺談本法的完善,以期切實維護(hù)利益損失方的正當(dāng)合法權(quán)益,促進(jìn)社會和諧。

關(guān)鍵詞國家賠償法 賠償方式 計算標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號:D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-037-02

隨著國家的發(fā)展和社會的進(jìn)步,公權(quán)力的范圍不斷擴(kuò)大,然而公民對私權(quán)利的要求也不斷提高,這就導(dǎo)致了公權(quán)力與私權(quán)利的摩擦與競爭日益加劇。因此,一個以“以人為本”作為執(zhí)政理念的國家應(yīng)該把更多的權(quán)利返還給人民,應(yīng)該對自己的行政失誤或不作為造成的損害給予賠償。

一、國家賠償制度綜述

《中華人民共和國國家賠償法》(以下簡稱《國家賠償法》)第二條第一款規(guī)定:“國家機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的,受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利?！雹儆纱丝梢缘贸?國家賠償就是國家行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時,違反侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益并造成損害,由國家承擔(dān)賠償責(zé)任的法律制度。

為推動我國憲法和行政法體系建設(shè),最能體現(xiàn)國家賠償制度的《國家賠償法》歷經(jīng)三年于1994年創(chuàng)作完成,它的出臺使合法權(quán)益受到國家機(jī)關(guān)及其工作人員侵害的公民、法人或者其他組織能夠獲得國家賠償,這也成為國家對人權(quán)尊重和保障的體現(xiàn)?！秶屹r償法》的實施為保障公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到國家機(jī)關(guān)及其工作人員違法侵害的情況下能夠從法律上得到救濟(jì),促進(jìn)國家機(jī)關(guān)及其工作人員依法正確行使職權(quán),緩和社會矛盾發(fā)揮了積極作用。然而,隨著社會的發(fā)展,這部法律體現(xiàn)出國家賠償制度暴露出了諸多不盡如人意的地方,如賠償程序的規(guī)定原則性太強(qiáng)、不夠具體;賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的約束不夠,案件拖延時間較長、官本位思想嚴(yán)重,無法保障當(dāng)事人的合法權(quán)益;部分地區(qū)賠償經(jīng)費無法保障,賠償范圍不夠明確等等。②

二、國家賠償法修正案(草案)對國家賠償制度的修正

2008年10月十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議就《中華人民共和國國家賠償法修正案(草案)》(以下簡稱《草案》)進(jìn)行審議,開始修正《國家賠償法》。此次修改的要點主要有:

第一,行政賠償程序方面。目前的《國家賠償法》僅對行政賠償程序做了原則性規(guī)定,《草案》新增賠償請求人不是受害人本人的規(guī)定,增加了賠償請求人當(dāng)面遞交申請書的注意事項,規(guī)定了對申請材料不齊全的情況如何處理及賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的處理期限,允許賠償義務(wù)機(jī)關(guān)與賠償請求人就賠償方式、項目、數(shù)額等相關(guān)事宜進(jìn)行協(xié)商,明確規(guī)定賠償義務(wù)機(jī)關(guān)和賠償請求人的舉證責(zé)任。

第二,刑事賠償程序方面。目前的《國家賠償法》關(guān)于刑事賠償責(zé)任的規(guī)定過于籠統(tǒng),不夠具體。③《草案》規(guī)定賠償義務(wù)機(jī)關(guān)與賠償請求人協(xié)商的程序,并詳細(xì)規(guī)定了賠償委員會的職責(zé),明確了賠償委員會采取書面審查辦法,強(qiáng)化了賠償委員會的責(zé)任意識,增加了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)與賠償請求人在不同情況下的舉證義務(wù)及案件審理的最長期限,暢通了賠償請求渠道。

第三,賠償方式和計算標(biāo)準(zhǔn)方面。相對于目前《國家賠償法》規(guī)定的對侵犯公民人身自由權(quán)、生命健康權(quán)及財產(chǎn)權(quán)的損失賠償而言,《草案》增加了侵犯公民生命健康權(quán)的賠償事項,如護(hù)理費、康復(fù)費等必要之處,規(guī)定了生活費發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)參照當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠄?zhí)行。特別值得注意的是,《草案》明確規(guī)定了致人精神損失造成嚴(yán)重后果應(yīng)支付精神損失撫慰金,這在一定程度上擴(kuò)大了國家賠償范圍,解決了精神損失一直無法獲得賠償?shù)臍v史。另外還增加了對變賣財產(chǎn),特別是低于財產(chǎn)價值變賣如何賠償?shù)囊?guī)定。

第四,保障賠償費用支付方面。目前的《國家賠償法》僅要求各級政府將賠償費用列入各級財政預(yù)算,相關(guān)法律解釋所規(guī)定的一般做法是,賠償責(zé)任確定后,由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先向賠償請求人墊付賠償金,然后再向同級財政申請核領(lǐng)賠償費用。然而賠償經(jīng)費的管理一直是個大問題,據(jù)資料顯示,百分之九十的賠償案件在縣級或地級市的基層法院、檢察院及公安機(jī)關(guān),而我國財政狀況往往是越往基層越困難,他們很少設(shè)置國家賠償費用預(yù)算,也就難以保障國家賠償費用,而且有些地方的國家機(jī)關(guān)也無先行墊付的資金,故賠償義務(wù)機(jī)關(guān)往往選擇“私了”的辦法支付賠償金?！恫莅浮分厣炅藢Ω骷壵O(shè)立賠償費用預(yù)算的規(guī)定,明確規(guī)定了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)向財政部門申請支付的期限及財政部門支付賠償金的期限,這就減輕了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的責(zé)任,完善了國家賠償費用的支付方式。

另外,《草案》訴訟失效不再以確定國家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)違法之日計算,而是以自賠償請求人知道或應(yīng)當(dāng)知道國家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)時行為侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)之日起計算。

三、國家賠償法修正案(草案)仍存在的缺點及完善建議

盡管此次修改觸及了國家賠償制度建立十五年來出的幾個關(guān)鍵問題,如行政及刑事賠償程序、賠償標(biāo)準(zhǔn)、賠償(下轉(zhuǎn)第40頁)(上接第37頁)費用管理與支付、訴訟失效等,有一定的針對性,但仍未涉及國家賠償?shù)臍w責(zé)原則、監(jiān)督制約機(jī)制、賠償范圍等方面的問題,因此,有待于進(jìn)一步完善。

第一,歸責(zé)原則方面?！秶屹r償法》總則規(guī)定的是國家機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)造成的損失,這就將國家賠償僅僅局限于違法行為,即國家賠償范圍僅限于國家行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)造成損失的行為。然而,從長期的法律實踐來看,國家機(jī)關(guān)及其工作人員的侵權(quán)性質(zhì)多種多樣,因此,僅僅一個違法歸責(zé)原則無法將其全部概括。比如說,一些行政機(jī)關(guān)及其工作人員出于對他人的打擊報復(fù),利用缺乏規(guī)范程序的限制等事由,實施表現(xiàn)為不違法的惡意行政行為,這實際上對當(dāng)事人造成了極大傷害和損失;再如國家機(jī)關(guān)在法定幅度內(nèi)濫用自由裁量權(quán)或有其他明顯不當(dāng)行政行為,只是公民、法人及其他組織受到損失或損害……這些行為僅僅靠違反責(zé)任原則來約束是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,將明顯的不當(dāng)行政行為排除在國家賠償之外,這不僅不利于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,同時這也與國家賠償制度的立法本意沖突。④

第二,外部監(jiān)督制約方面?！秶屹r償法》第二十四條第二款明確規(guī)定:“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)是人民法院的,賠償請求人可以依照前款規(guī)定向其上一級人民法院賠償委員會申請作出賠償處理?！雹莸拇_,這是一種監(jiān)督制衡。但作為內(nèi)部監(jiān)督,不免出現(xiàn)自己人管自己人的問題,倘若缺乏強(qiáng)有力的外部監(jiān)督,對于賠償請求人而言是很不公平的。因此,對于人民法院是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的案件,可以考慮給予檢察機(jī)關(guān)一定的國家賠償監(jiān)督權(quán),讓其運用自己獨立的調(diào)查權(quán),調(diào)查合適有關(guān)事實,確實發(fā)現(xiàn)錯誤的,應(yīng)提出糾正意見,要求上級賠償委員會限期作出決定。

第三,賠償范圍方面。盡管《草案》將精神損失賠償納入國家賠償范圍,擴(kuò)大了賠償范圍,然而,仍然尚未將公共設(shè)施致害納入國家賠償。⑥司法實踐中,對于因公共設(shè)施的設(shè)置或管理存在缺陷,缺乏應(yīng)有的安全性,而使使用者的人身或財產(chǎn)受到損害或損失的情況,往往安置《民事通則》處理且一律讓管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任,這不僅不公平,而且管理機(jī)關(guān)往往無力賠償,這就使受害人無法取得實際的經(jīng)濟(jì)賠償,因此,有必要將其納入國家賠償范圍或有國家承擔(dān)一定賠償比例,是受害者權(quán)益得到切實保障。

另外,為了更好的實施國家賠償制度需要轉(zhuǎn)變思想觀念,樹立依法治國、依法行政的法治理念;要加大對國家賠償制度的宣傳,為人民群眾能夠通過正當(dāng)合法程序申請國家賠償創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境;同時要政府要克服官僚主義傾向,拋棄落后的官本位思想,讓執(zhí)法者認(rèn)識到必須守法才能正確執(zhí)法,使“錯了就改,錯了就賠”的觀念深入人心。只有如此,國家機(jī)關(guān)才能得到公民的信任,其工作人員才能更好的受到群眾的支持。

注釋:

①④陳應(yīng)珍.關(guān)于完善我國國家賠償法的思考.湖北省社會主義學(xué)院學(xué)報.2005(2).73-75.

②李華斌.國家賠償法:十四年路程的是與非.中國審判新聞周刊.2008(5).4-6.

③張文蘭.論國家賠償制度的完善.云南大學(xué)學(xué)報法學(xué)版.2009.22(1).108-110.

⑤唐明.國家賠償審判論壇.山東審判.2003(2).68-73.

⑥陳美玲.論我國國家賠償法賠償范圍的缺陷及完善.科技與法制.2009(5).780-781.