經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家垃圾管理對北京的啟示

如何有效地進(jìn)行垃圾管理和處理已成為北京市經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，建設(shè)“人文北京，科技北京，綠色北京”和人口，資源，環(huán)境協(xié)調(diào)，可持續(xù)發(fā)展必須面對的問題。如何有效地將垃圾處理“減量化，資源化，無害化”貫穿于垃圾管理的全過程，已成為垃圾管理的核心。面對北京市垃圾處理工作存在的差距，我們需要了解世界上發(fā)達(dá)國家垃圾管理和處理的先進(jìn)理念和技術(shù)，并研究其在北京市的適應(yīng)性，給北京市垃圾管理提供可借鑒的方式及啟不。

發(fā)達(dá)國家及地區(qū)垃圾管理模式美國

1965年美國制定了《固體廢棄物處理法》，1969年，制定了《環(huán)境保護(hù)法》。1970年美國國家環(huán)保局成立后，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》制定了一系列的環(huán)保政策，條例、罰則和標(biāo)準(zhǔn)，并對一些舊法進(jìn)行了重新修訂，把環(huán)境管理納入到法治的軌道，為全面實(shí)施環(huán)境法制化管理奠定了基礎(chǔ)。

美國于20世紀(jì)70年代制定的環(huán)境法規(guī)，主要以控制環(huán)境污染為基本目的，80年代后，根據(jù)社會(huì)的要求，提高和增加了限制標(biāo)準(zhǔn)，加大了處罰力度。這兩個(gè)時(shí)期的環(huán)境法規(guī)主要以已經(jīng)發(fā)生的或正在發(fā)生的環(huán)境問題為控制對象，以不對環(huán)境造成惡劣影響為重點(diǎn)實(shí)行法制管理，環(huán)境管理的方針是先污染后治理。90年代后，在制定或修改的法律法規(guī)中提出了以預(yù)防為主的新觀念，要求在有害物質(zhì)對環(huán)境未造成惡劣影響之前即抑制有害物質(zhì)的產(chǎn)生。最具典型意義的是1990年制定的《污染防治法》，它以面向21世紀(jì)的污染防治為目標(biāo)，以源頭控制、節(jié)能及再循環(huán)為重點(diǎn)，對大氣，水，土壤、垃圾等實(shí)行全方位的管理，將環(huán)境治理與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展緊密地聯(lián)系起來。

近年來，美國一直堅(jiān)持垃圾減量、分流和再利用這個(gè)主題，以廢物變資源、廢物變能源(焚燒和生物制肥)作為垃圾治理的主導(dǎo)方向，制定的2010年的垃圾處理目標(biāo)是：回收利用(包括直接回收，路邊分類，堆肥、綜合利用等)50％，填埋40％，焚燒10％。

為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，美國各州普遍采取垃圾源頭控制和減量措施，提出垃圾分流的概念，將食品垃圾、庭院垃圾和餐廚垃圾等按類別作為分流目標(biāo)，直接進(jìn)入適用的處理程序，既促進(jìn)了不同成分垃圾的分類處理，也促進(jìn)了資源的循環(huán)再生，垃圾處理已經(jīng)形成了比較完整的系列。垃圾填埋已經(jīng)從1980年的8g％降為2007年的54％，而垃圾資源回收再利用則從1980年的9.6％提高到了2007年的33.4％，垃圾焚燒處理從1980年的1.8％上升到了2007年的12.6％。

歐盟

歐盟在環(huán)境立法方面做了許多卓有成效的工作，形成了內(nèi)容越來越多，范圍越來越廣的超國家完整統(tǒng)一的法律法規(guī)體系。廢物管理立法是環(huán)境立法的重要組成部分，不僅在廢物避免，減量、回收、再循環(huán)和處理處置等方面做出了明確的政策界定，而且形成了包括框架性法律，針對特定類型廢物制定的法律，廢物管理行業(yè)的法律、關(guān)于報(bào)告和調(diào)查方面的法律等在內(nèi)的結(jié)構(gòu)清晰的法律法規(guī)體系。

歐盟在推進(jìn)垃圾治理一體化進(jìn)程中，將垃圾管理目標(biāo)向產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域與源頭減量延伸，通過對垃圾“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜^程監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)了商品生產(chǎn)、流通，消費(fèi)的全過程良性循環(huán)。歐盟在第六個(gè)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃(2000年一2010年)中重申預(yù)防，回收，再利用、處理處置的垃圾管理政策原則，要求盡最大可能降低垃圾的產(chǎn)生量。具體目標(biāo)是，到2010年要將最終處理的垃圾量相對于2000年減少20％，到2050年減少50％，垃圾回收再利用目標(biāo)，到2020年，歐盟50％的垃圾必須被回收利用，到2050年，填埋可回收再利用垃圾(包括廢紙、廢玻璃，廢木料，廢塑料、廢紡織品和廢金屬等)將是非法的。

在垃圾處理技術(shù)選擇上，歐盟各國依據(jù)本國實(shí)際，選擇適合的處理技術(shù)，但發(fā)展趨勢是回收利用，垃圾焚燒處理比例在不斷提高，垃圾填埋處理比例在下降。

韓國

韓國治理垃圾的主導(dǎo)方向是，避免產(chǎn)生、減量、回收與循環(huán)再利用。為實(shí)現(xiàn)垃圾減量目標(biāo)，韓國政府制定了一系列管理制度，包括垃圾收費(fèi)制度(從1995年起開始實(shí)施生活垃圾計(jì)量收費(fèi)制，生活垃圾處理費(fèi)的負(fù)擔(dān)比例是政府60％，市民40％)、塑料、玻璃瓶抵押金制度、包裝容器重復(fù)使用制度，產(chǎn)品分類標(biāo)簽制度，再循環(huán)產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證制度，產(chǎn)品預(yù)置金制度，生產(chǎn)者責(zé)任制度等。

為減少垃圾產(chǎn)生量，在全國范圍內(nèi)同步實(shí)施了5大類資源垃圾分類收集(紙類，罐、瓶、塑料，金屬)，并設(shè)置了分類收集容器和回收設(shè)施。資源垃圾分類收集采用免費(fèi)方式，不按規(guī)定進(jìn)行垃圾分類或者不使用。指定垃圾袋“投放垃圾的，一律不予收運(yùn)，同時(shí)還要處以20～200韓元的罰款。實(shí)行垃圾分類收集和計(jì)量收費(fèi)制以后，垃圾產(chǎn)生量減少了37％以上，人均垃圾日產(chǎn)生量從1994年的1.3公斤降至2004年的1.04公斤。

韓國的垃圾處理方式一直以填埋為主，由于填埋場征地越來越困難，推行以填埋為主的處理方式受到了很大限制。近年來，韓國生活垃圾填埋率不斷下降，已由1996年的68.3％下降到2004年的36.4％；垃圾焚燒從1996年的5.5％上升到2004年的14.4％：垃圾再利用率從1996年的26.2％上升到2004年的49.2％。進(jìn)入21世紀(jì)，韓國政府出臺(tái)了食品類垃圾直接填埋禁令，并從2005年1月起實(shí)施。2005年，食品類垃圾的分類率達(dá)到97％，2006年，全國的食品垃圾再利用設(shè)施達(dá)到290座，食品垃圾填埋量已從1996年的95.4％下降到2004年的14％，再利用率從1996年的2.1％上升到2004年的81.3％。同時(shí)，政府大力推進(jìn)食品垃圾的減量對策，使食品垃圾產(chǎn)生量從1996年的31.6％下降到2004年的22.9％。

啟示和思考

總結(jié)分析發(fā)達(dá)國家垃圾管理的發(fā)展過程，結(jié)合北京市垃圾管理現(xiàn)狀，借鑒發(fā)達(dá)國家垃圾管理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，抓住機(jī)遇，舉全社會(huì)之力，使北京市垃圾處理由無害化向減量化和資源化的跨越式發(fā)展，建立符合北京市的垃圾管理模式。

先進(jìn)的垃圾管理理念

從以上這些發(fā)達(dá)國家垃圾管理的發(fā)展趨勢可看出，30年來，發(fā)達(dá)國家一直面臨著生活垃圾產(chǎn)生量隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步增長的問題，垃圾的污染問題越來越受到人們的關(guān)注，而垃圾處理設(shè)施已不能應(yīng)付垃圾總量的不斷增長，加上垃圾填埋場地資源越來越少，尤其是因長期的垃圾問題所導(dǎo)致的“不能在我家后院處理垃圾”思潮的發(fā)展，引發(fā)了垃圾處理危機(jī)。因此，迫切需要垃圾管理理念的變革。在不斷探索的基礎(chǔ)上，發(fā)展了如下的管理理念：盡可能避免和減少垃圾的產(chǎn)生，盡可能對產(chǎn)生的垃圾進(jìn)行回收利用，盡可能提高垃圾處理過程中產(chǎn)生的能源的利用率；減少垃圾填埋量。

發(fā)達(dá)國家發(fā)展而成的垃圾管理理念，對北京市垃圾管理有很高的參考價(jià)值。近幾年北京市垃圾產(chǎn)生量平均每年以8％的速度增加，2008年垃圾產(chǎn)生量為672萬噸(1.84萬噸/日)，垃圾處理設(shè)施總設(shè)計(jì)處理能力為1.04萬噸/日，實(shí)際處理能力為1.74萬噸/日。垃圾處理設(shè)施超負(fù)荷運(yùn)行，而且其中90％以上為衛(wèi)生填埋，所以，增加處理能力，調(diào)整工藝結(jié)構(gòu)，促進(jìn)垃圾減量，已成為北京市垃圾管理的工作目標(biāo)。

一是垃圾管理從末端處理向前端治理轉(zhuǎn)變。垃圾管理的戰(zhàn)略方針應(yīng)優(yōu)先考慮避免和減少垃圾的產(chǎn)生，源頭控制是垃圾減量，的第一環(huán)節(jié)，如限制過度包裝，減少和限制一次性用品的使用，鼓勵(lì)凈菜上市等，這些需要各部門的通力合作。

二是將以減量為目標(biāo)的垃圾分類轉(zhuǎn)移到垃圾分類與后端處理方法相銜接的方式上。發(fā)達(dá)國家通過垃圾分類，對報(bào)刊，紙盒、易拉罐等廢品進(jìn)行回收，減少垃圾產(chǎn)生量，而北京市居民家庭已經(jīng)將這些廢品送到廢品收購站回收，沒進(jìn)入垃圾，進(jìn)入垃圾的塑料類、紙類的利用價(jià)值極低，既使分類出來，也沒有回收渠道。以后幾年，北京市要大力發(fā)展垃圾焚燒，而目前的混合垃圾熱值低，不適合直接焚燒，通過垃圾分類，將垃圾分為廚余和其它二類，將其它垃圾直接焚燒，廚余垃圾進(jìn)行生物處理。

三是通過垃圾分類，對不同垃圾采用不同的處理方法，通過發(fā)展垃圾焚燒、減少垃圾填埋，逐步實(shí)現(xiàn)原生垃圾零填埋，改善垃圾填埋場對周邊環(huán)境的污染，延長垃圾填埋場的服務(wù)年限。

垃圾管理相關(guān)政策和法律法規(guī)

發(fā)達(dá)國家的環(huán)境立法經(jīng)過30多年的發(fā)展，目前已形成了比較成熟和完善的固體廢棄物管理法律法規(guī)體系。該體系由不同層次構(gòu)成，如位于上層的《固體廢棄物污染控制法》構(gòu)成了下層的《固體廢棄物回收再利用法》、《有機(jī)廢棄物再循環(huán)法》，《包裝廢棄物管理法》等法律法規(guī)體系，體系完整，覆蓋面廣。實(shí)行的是垃圾管理一體化政策，基本上形成了從產(chǎn)品的產(chǎn)生，消費(fèi)到垃圾產(chǎn)生，收運(yùn)、處理的全過程，重視廢棄物再利用，能源回收和安全處置的綜合管理方法。

發(fā)達(dá)國家普遍遵循“誰污染誰負(fù)責(zé)”的原則，借助經(jīng)濟(jì)手段規(guī)范實(shí)施舉措，如確立生產(chǎn)者責(zé)任制，規(guī)定了生產(chǎn)商對包裝材料和產(chǎn)品成為廢棄物時(shí)進(jìn)行回收的義務(wù)。在商品流通領(lǐng)域?qū)嵭辛搜航鹬贫龋唤⒕用窭召M(fèi)制度，征收“固體廢棄物填埋稅”，“生態(tài)稅”等，有效地實(shí)施了垃圾減量化和資源化的目標(biāo)。

北京市垃圾管理的法律法規(guī)，還沒有形成完整的體系，尤其是源頭控制垃圾產(chǎn)生的法律法規(guī)缺項(xiàng)嚴(yán)重，垃圾收費(fèi)制度覆蓋面窄，還沒有起到垃圾減量的作用，所以，結(jié)合北京市市情，借鑒發(fā)達(dá)國家垃圾管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，盡快建立北京市垃圾管理的法律法規(guī)體系，是實(shí)現(xiàn)垃圾管理目標(biāo)，規(guī)范垃圾管理的依據(jù)。

垃圾管理監(jiān)督機(jī)制

在各發(fā)達(dá)國家城市中，垃圾管理模式各有特點(diǎn)，但都有效地實(shí)行了政企分開，各司其職，協(xié)調(diào)運(yùn)作。政府職能各部門負(fù)責(zé)垃圾管理的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)，法規(guī)的制定；社會(huì)投資引導(dǎo)，協(xié)調(diào)參與垃圾處理的各種利益團(tuán)體的關(guān)系；環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控和垃圾處理設(shè)施運(yùn)行監(jiān)管。企業(yè)則在有關(guān)的法律框架內(nèi)，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。

垃圾處理設(shè)施運(yùn)行僅僅依靠企業(yè)自身的自覺性，無法保證環(huán)境效益的實(shí)現(xiàn)，必須建立強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制來保證垃圾處理過程中環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如在德國，對于垃圾焚燒這類需要監(jiān)督的垃圾處理企業(yè)，垃圾產(chǎn)生者，處理者以及有關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)事先會(huì)共同制定一個(gè)垃圾處理方案，監(jiān)督機(jī)構(gòu)承認(rèn)這個(gè)處理方案后，會(huì)向垃圾產(chǎn)生者和處理者出具一個(gè)“垃圾注冊執(zhí)照”。在每次清運(yùn)、分揀，到垃圾焚燒，直至最終進(jìn)入填埋場時(shí)，會(huì)有“跟蹤單”來記錄整個(gè)流動(dòng)、處理的過程，以監(jiān)督這次垃圾處理是否根據(jù)擬定的處理方案進(jìn)行。正是這種強(qiáng)制管理和監(jiān)督，對垃圾處理才能做到真正的減量化、資源化和無害化，保證垃圾處理的全過程對環(huán)境的二次污染最小化。對企業(yè)而言，嚴(yán)格的監(jiān)督管理將垃圾處理的環(huán)境管理目標(biāo)和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益緊密聯(lián)系在一起，通過改變企業(yè)的生產(chǎn)成本改變著企業(yè)的環(huán)境行為，從而將企業(yè)的環(huán)境管理完全納入到嚴(yán)格的監(jiān)督管理框架中。

垃圾處理技術(shù)發(fā)展

一是垃圾焚燒是發(fā)達(dá)國家普遍采用的垃圾處理技術(shù)，如何降低垃圾焚燒污染物排放總量和提高垃圾焚燒余熱的利用效率，一直是發(fā)達(dá)國家研究的方向。比如，富氧燃燒和煙氣回流的垃圾焚燒技術(shù)，采用了專門的制氧設(shè)備，將純氧加入一次風(fēng)，大大減少了一次風(fēng)的需求量，同時(shí)，與部分煙氣回流相結(jié)合，將最終煙氣排放量減少了35％，從而大大降低了污染物的排放總量。北歐地區(qū)國家，越來越多地采用供熱、供氣和發(fā)電相結(jié)合的方式，極大地提高了垃圾焚燒余熱的利用效率。

二是垃圾生物預(yù)處理技術(shù)與垃圾焚燒處理技術(shù)相結(jié)合。生物處理是近年來在歐洲發(fā)展較快的綜合處理技術(shù)，其典型的一種方式就是通過對生活垃圾的生物處理(經(jīng)過破碎，初步發(fā)酵和簡易分選)，使垃圾中的有機(jī)物初步降解，垃圾中的水分減少，熱值提高，從而提高垃圾焚燒發(fā)電的效率。從直接成本角度看，垃圾綜合處理可能會(huì)帶來額外的成本，但是從全成本分析和對生態(tài)環(huán)境的綜合影響角度來看，在綜合處理基礎(chǔ)上的垃圾焚燒發(fā)電，無論是從資源和能源利用效率。還是減少污染物排放水平方面看，無疑會(huì)有更高的綜合效益。

北京市垃圾有機(jī)物含量多，含水率高，采用生物預(yù)處理與垃圾焚燒處理或堆肥處理技術(shù)相結(jié)合，無疑是一條可行之路，是發(fā)展方向。

發(fā)達(dá)國家內(nèi)涵豐富的環(huán)境立法體系，健全，高效的垃圾管理體制，以源頭減量，回收和循環(huán)再利用為主導(dǎo)方向的垃圾管理理念，完善的垃圾監(jiān)管機(jī)制和措施，先進(jìn)的垃圾處理技術(shù)，以及在垃圾管理立法和推進(jìn)依法管理方面的做法和經(jīng)驗(yàn)，都給北京市以啟示和較高的借鑒價(jià)值。