戶籍制度發(fā)生學(xué)

戶籍制度今天仍然存在的事實(shí)只能表明，國家對社會的全面控制雖然趨于削弱，但還頑強(qiáng)地存在著。也就是說，要想全面地了解戶籍制度產(chǎn)生的原因，就必須把這個(gè)問題放在更大的背景——國家對社會生活的全面掌控——之下進(jìn)行考察。

戶籍制度的建立

1949年新政權(quán)建立以后的首要任務(wù)是恢復(fù)、穩(wěn)定社會秩序，控制、消滅各種敵對勢力。為此，1950年8月，公安部制定了《關(guān)于特種人口管理的暫行辦法(草案)》。其突出特點(diǎn)就是把社會治安作為戶籍管理的重點(diǎn)。戶籍由過去歸內(nèi)政部及地方政府管理轉(zhuǎn)而交由公安部門管理。1951年7月，公安部頒布了《城市戶口管理暫行條例》，其中明確指出“維護(hù)社會治安、保障人民安全”的宗旨，對戶籍制度治安作用的強(qiáng)調(diào)十分明顯。

制定《條例》的另一個(gè)重要原因是新政權(quán)缺乏管理城市的經(jīng)驗(yàn)和足夠的信息，需要借助戶籍對城市的人口現(xiàn)狀進(jìn)行了解。因此，戶籍制度的建立是從城市首先展開的。當(dāng)時(shí)，城市失業(yè)現(xiàn)象嚴(yán)重，全國9個(gè)主要城市大約有失業(yè)人口166萬。建立戶籍制度也包含著為緩解失業(yè)做準(zhǔn)備的意思。但在當(dāng)時(shí)，政府并不是如后來那樣采取強(qiáng)制的手段控制城市的人口?！稐l例》第一條就申明人民具有遷徙自由。在實(shí)際當(dāng)中，政府也確實(shí)沒有采用行政命令的方式，而是采用了宣傳和說服的形式。從1950年起，為了緩解城市中的失業(yè)現(xiàn)象，各地方政府開始動員和說服城市中的失業(yè)人員回到農(nóng)村。同時(shí)，農(nóng)村地方政府也設(shè)法勸阻農(nóng)民進(jìn)入城市。

在農(nóng)村，隨著土地改革的進(jìn)行，戶籍制度也同步建立起來。1954年，內(nèi)政部、公安部和國家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合通告，普遍建立起農(nóng)村戶口登記制度。

城鄉(xiāng)分治下的積累戰(zhàn)略

至1954年，城市的失業(yè)問題基本上得到了妥善的解決。這個(gè)過程看起來比以后的人口控制辦法要溫和、有效得多，但是，在這種解決辦法中已包含了一種城鄉(xiāng)分治的思路。從此以后，一旦城市人口、物資供應(yīng)出現(xiàn)緊張形勢，決策者首先想到的就是把一部分人口轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，同時(shí)禁止農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城市。而不是從發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加就業(yè)數(shù)量方面尋求解決辦法。

社會秩序初步穩(wěn)定以后，國家開始制定實(shí)施第一個(gè)五年計(jì)劃(1953年至1957年)，明確提出了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略。重工業(yè)是資金密集型的產(chǎn)業(yè)，對勞動力的需求并不旺盛，對來自農(nóng)村的低素質(zhì)勞動力更是需求很少。這種發(fā)展戰(zhàn)略從根本上抑制了城市就業(yè)崗位的大量增加。另一方面，重工業(yè)的發(fā)展需要大量的資金，而中國當(dāng)時(shí)資金極為緊張。

為了解決發(fā)展重工業(yè)時(shí)的資金不足，國家采取了一系列的解決辦法，包括低利率、低匯率政策，低工資和低價(jià)能源、低價(jià)原材料政策，壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，減少公共建設(shè)和醫(yī)療、住房、教育等方面的資金投入。

但是，國家實(shí)行這些政策以后，并不能確保節(jié)省出來的資金被用于重工業(yè)的發(fā)展，因?yàn)槭袌隹偸亲园l(fā)地把資金吸引到最具比較優(yōu)勢的生產(chǎn)經(jīng)營部門。所以，進(jìn)一步的政策就是實(shí)施國家的金融壟斷和進(jìn)出口貿(mào)易壟斷。為了確保重工業(yè)的優(yōu)先地位，只能將工業(yè)企業(yè)收歸國有，采用直接的計(jì)劃指令規(guī)定企業(yè)的生產(chǎn)范圍，統(tǒng)一安排輕重工業(yè)的比例。但在企業(yè)收歸國有以后，企業(yè)的員工在日常生產(chǎn)經(jīng)營中就不可避免地會采取各種變通辦法壓縮積累，增加工資、福利。為了克服這種現(xiàn)象，就只好更進(jìn)一步，剝奪企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。生產(chǎn)資料由國家統(tǒng)一調(diào)撥，產(chǎn)品由國家包銷調(diào)撥，財(cái)政則統(tǒng)收統(tǒng)支。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)就是這樣在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的目標(biāo)指引下一步一步地建立起來的。

這樣人為維持的體系自然十分脆弱，根本無力面對開放的市場競爭。所以，要建立起各種強(qiáng)制措施以實(shí)行足夠的保護(hù)。城市戶口特殊地位的基礎(chǔ)就在于此。由于優(yōu)先發(fā)展的重工業(yè)位于城市，城市居民自然在這個(gè)體系中占據(jù)著比農(nóng)村農(nóng)民有利得多的地位。

相比之下，農(nóng)民的地位就要不利得多。由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格被人為壓低，農(nóng)民自然不愿意向國有商業(yè)交售農(nóng)產(chǎn)品，而是更愿意賣給私商。國有商業(yè)以低價(jià)收來農(nóng)產(chǎn)品，并以低價(jià)出售給城市居民——實(shí)際是用農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼重工業(yè)——的任務(wù)難以完成。必須想辦法解決這個(gè)麻煩。國家指望著在市場上打敗私商是不可能的，但國家自有其撒手锏，那就是農(nóng)副產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷制度。1958年，國務(wù)院頒布了農(nóng)產(chǎn)品及其他商品分級管理辦法，把農(nóng)副產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷和派購等政策制度化、法規(guī)化。

能否把農(nóng)民順利地納入到人民公社體制內(nèi)，迫使其承擔(dān)起為工業(yè)化付出犧牲、積累資金的任務(wù)，這是戶籍制度面臨的一個(gè)問題。而以后的事實(shí)表明，戶籍制度成功地完成了這一任務(wù)。同時(shí)，在這個(gè)過程中，戶籍制度也得到了發(fā)展和完善。而且，與城鄉(xiāng)分治的土地制度相對應(yīng)，戶籍制度的城鄉(xiāng)分治也被牢牢地固定下來。

1958年1月9日，全國人民代表大會常務(wù)委員會第91次會議通過《中華人民共和國戶口登記條例》，以法律的形式將城鄉(xiāng)有別的戶口登記制度與限制遷徙制度固定了下來。其中第10條第2款規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有勞動部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請辦理遷出手續(xù)”。這就從根本上改變了人口遷徙的程序。在國家嚴(yán)密控制城市生活的條件下，實(shí)現(xiàn)了國家對人口遷徒的主動控制權(quán)。從此以后，二元戶籍制度正式確立。而且，強(qiáng)制性成為了戶籍制度最根本的特點(diǎn)。

在此期間，戶口已經(jīng)逐漸與糧油供應(yīng)制度、就業(yè)制度、社會福利保障制度實(shí)行掛鉤。1955年8月，在頒布《農(nóng)村糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷暫行辦法》的同時(shí)，還頒布了《市鎮(zhèn)糧食定量供應(yīng)暫行辦法》，建立起了憑戶口分配糧票并憑糧票與戶口簿購買糧食的制度。在就業(yè)制度上，1957年，規(guī)定了用人單位優(yōu)先錄用城市戶口。社會保障福利制度是與單位制度聯(lián)系在一起的。在歧視農(nóng)村人口的就業(yè)制度的作用下，社會福利保障成為城鎮(zhèn)居民的獨(dú)有待遇。這三項(xiàng)制度的確立，加之物資匱乏的背景，自發(fā)遷徙的農(nóng)村人口不再具有在城市立足的可能。戶籍制度的強(qiáng)制性越來越強(qiáng)。

尾大不掉

從此以后，強(qiáng)硬的戶籍制度在中國完全確立起來。1970年代后期，當(dāng)知青開始要求返城以后，政府對于知青城市戶口的恢復(fù)做了特殊安排，但與此同時(shí)，卻進(jìn)一步加強(qiáng)了城鄉(xiāng)戶籍制度的壁壘。1977年11月8日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于處理戶口遷徒的規(guī)定》，強(qiáng)化了對戶口遷徒工作的嚴(yán)格管理，尤其強(qiáng)化了對于人口進(jìn)入大城市的控制，并第一次系統(tǒng)提出了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的具體政策，確立了對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”實(shí)行政策控制加指標(biāo)控制的雙重管理體制。

戶籍制度基本完成了賦予它的任務(wù)。國家通過這個(gè)制度，為公民分別安排了其在社會生活中的位置。在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)這個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)的指引下，城市人口的生活消費(fèi)被壓得很低，而農(nóng)村人口被限制在土地上，被強(qiáng)迫通過“剪刀差”為工業(yè)化提供資金。整個(gè)國家好像變成了一個(gè)大企業(yè)，人人都被安排了位置，且不能隨意改變。國家成了唯一的發(fā)展主體。人民只是國家的工具。人民在失去種種自由的同時(shí)，也就失去了自主謀求發(fā)展、提高生活水平的機(jī)會。

戶籍制度對中國社會的影響是巨大的。經(jīng)過幾十年的城鄉(xiāng)分治，中國的城市化進(jìn)程停滯不前，甚至一度出現(xiàn)了反城市化的傾向。雖然建立起了工業(yè)體系，但付出了過分的代價(jià)。人民的生活水平極端低下，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他國家。

改革開放以來，重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略基本上被放棄，可是，戶籍制度卻沒有同步放松。20世紀(jì)的后20年，戶籍制度只有一些小的調(diào)整，并沒有發(fā)生根本性的改變。這是因?yàn)?，戶籍制度把一部分人固定在了為某種目標(biāo)承受犧牲的位置。雖然原有的目標(biāo)不復(fù)存在，但這種強(qiáng)制某些人承受犧牲的格局可以很方便地被其他目標(biāo)所利用。目標(biāo)總是層出不窮的。強(qiáng)制一旦出現(xiàn)，想要廢除就難了。

本文摘自《領(lǐng)導(dǎo)者》雜志總第6期，小標(biāo)題為編者所加。