中國戶改難走激進之路

為什么外界(特別是西方媒體)傾向于推斷中國將立即取消戶籍制度呢?從技術層面上看，這些人根本不了解中國戶籍制度運作的復雜性。他們認為，要消除城鄉(xiāng)居民的不平等，就必須取消農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)人口這一戶籍上的差別，但他們忽視了中國戶籍制度的特點。

在城鄉(xiāng)移民領域(農(nóng)民工)，區(qū)分持有本地戶口民工的關鍵是看他們是否獲得所進入城市(鎮(zhèn))頒發(fā)的戶口。

中國的農(nóng)民工有兩大類別：一是獲得了本地戶口，擁有當?shù)卣骄用褓Y格的民工；二是沒有本地戶口也沒有在當?shù)厝〉镁幼嗟拿窆?。第一類民工成功實現(xiàn)了遷徙權，對于第二類民工來說，他們沒有遷徒目的地的戶籍身份和相應權利。在中國，只有得到了遷徒地戶口的人才被官方承認是遷移人口，任何其他形式只能看成是流動人口，這就大大降低了遷移人口的統(tǒng)計數(shù)量，使當?shù)負碛杏谰镁幼∪丝诘臄?shù)量控制在較低水平。

非戶籍遷徒人口在官方看來是不能在遷徒地永久居住下去的，盡管他們或許已經(jīng)在目的地居住了多年，但他們只算做“暫住”人口，而且被排斥在當?shù)厣鐣Ｕ虾透＠?。擁有遷移地戶口的遷移人口則被納入“計劃遷移”的范圍，享有當?shù)卣峁┑纳鐣Y源。

戶籍之墻仍堅如磐石

改革開放以來，大部分流動人口都是農(nóng)村戶口居民，這部分人口流入城市，構(gòu)成了流動人口的主體，從而形成了中國目前的人口結(jié)構(gòu)和現(xiàn)狀。在中國，各種原因綜合下來的結(jié)果，是形成了被人們廣為詬病的戶籍制度，該制度已經(jīng)成為中國改革遺留下來的問題最大的一部分未改革的內(nèi)容，被視為影響廣大民工生活水平提高和不利于社會和諧的重要問題。

戶籍管理系統(tǒng)的不統(tǒng)一和局部化強化了中國的矛盾和沖突，常常抵消了中央政府的政策效能，使之難以達到理想效果(比如減少社會不公平和改善勞動力市場現(xiàn)狀)。擁有戶籍管理權力的地方官員也樂于利用這個工具，將“更優(yōu)秀”的人口和財富吸引到城市。同時，地方政府也傾向于開發(fā)最廉價的勞動力資源，將農(nóng)民的土地征用后蓋政府大樓或批給某些人作為發(fā)財之路。

然而，我們有理由相信，保持勞動力資源優(yōu)勢對中國政府仍然是至關重要的，因為“世界工廠”的地位要求中國必須具備廉價勞動力優(yōu)勢。很明顯，戶籍制度在保持中國在國際市場的勞動力成本優(yōu)勢中占據(jù)了中心地位。要從實質(zhì)上廢除當前的戶籍制度，中國人前方的路曲折而漫長。

我們要討論問題的焦點是，中國是否會在未來幾年內(nèi)迅速采取措施廢除戶籍制度的限制。要回答這個問題，必須清楚地認識到戶籍制度在中國歷史上產(chǎn)生和運作的機理，以及當前改革的實際情況。如果從中國戶籍制度的兩類劃分標準和農(nóng)轉(zhuǎn)非的出現(xiàn)以及改革進行分析，我們可以發(fā)現(xiàn)戶籍制度的復雜性。近年來，中國繼續(xù)擴大廢除農(nóng)轉(zhuǎn)非的試點省份數(shù)量，但并沒有從根本上廢除戶籍制度。盡管中國媒體將改革描述得多么美好，但現(xiàn)實是明擺著的，政府沒有對戶籍制度進行多大程度的改變，其地位并沒有受到威脅。

戶籍制度將直接和間接地影響著中國農(nóng)村人口向城市遷移的進程，它就像一堵墻，以“隔離”的方式阻止了大量農(nóng)村人口瘋狂涌進城市?！袄茁暣?，雨點小”，這句中國俗語可以描述戶籍制度的改革進程。戶籍制度實際上從屬于城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移這一巨大的社會現(xiàn)實，對當前的中國社會繼續(xù)扮演著重要的角色。

廢除“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的啟示

過去，農(nóng)轉(zhuǎn)非是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城市的主要途徑，但現(xiàn)在，戶籍制度的地方化管理使這一途徑風光不再。根據(jù)中國公安部2005年的一份報告，農(nóng)轉(zhuǎn)非在一定程度上減輕了城鄉(xiāng)分割的負面效應。不過，這一政策與取消戶籍制度和其他限制國內(nèi)遷徙的政策不可同日而語。

實際上，農(nóng)轉(zhuǎn)非被地方政府以其他形式的“進城條件”所取代，其目的是吸引有財富的人和高學歷人才進入城市，這對絕大多數(shù)農(nóng)民工來說，是一個相當苛刻的條件。作為一項新的全國性政策，廢除農(nóng)轉(zhuǎn)非的法律條文顯示，允許四川的農(nóng)民工獲得廣州的城市戶口是不合理的。

戶籍制度改革在很大程度上并不是主動推進的。假如打破了城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)狀，相信其他形式的分割之墻會隨之形成并更為有力。過去，城鄉(xiāng)分割的定義取決于政府對農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口的不同解釋，但現(xiàn)在，城鄉(xiāng)分割繼續(xù)存在，而主要依賴于政府對本地人和外來人(農(nóng)民工)的區(qū)別對待。這是中國當前財政分權和人口及戶籍管理地方化的必然結(jié)果。

取消限制未必保障農(nóng)民利益

從更大的視野來看，戶籍制度現(xiàn)在還沒有被廢除，中國媒體上有太多的聲音要求加強農(nóng)民工在城市的權利保障。我們發(fā)現(xiàn)，所謂保障民工的權利只在很少一部分地區(qū)被列入計劃。為了不至于對本地人構(gòu)成威脅，實施的計劃也只局限在很小的范圍，更具有象征意義。因為在中國，本地農(nóng)民的土地很多已經(jīng)被政府占有。外地的進城農(nóng)民依然保留著“外來人口”的身份，這些措施對他們來說沒有多大實際意義。即便是那些取得了城市戶口的少量的本地農(nóng)民，政策的改變能否給他們帶來實際利益也是值得懷疑的。從農(nóng)村出現(xiàn)的大量抗議和請愿活動可以看出，保障農(nóng)民權益的政策效果不盡人意。

那么，為什么外界(特別是西方媒體)傾向于推斷中國將立即取消戶籍制度呢?從技術層面上看，我們發(fā)現(xiàn)，這些人根本不了解中國戶籍制度運作的復雜性。他們不了解以進城門檻公平化取代農(nóng)轉(zhuǎn)非制度的這一重要事實。他們認為，要消除城鄉(xiāng)居民的不平等，就必須取消農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)人口這一戶籍上的差別，但他們忽視了戶口管理部門的管理方式具有選擇性這一特點，也就是說，制度是一回事，執(zhí)行又是一回事。

分析人士認為，由于漢語對操作規(guī)則和戶口定義與西方有細微的差別，同時，改革也具有很大的復雜性，所以西方研究中國戶籍制度時，在翻譯這一步就很容易將概念混淆。從更基本的層面來看，研究者的焦點可能會更多集中于毛澤東時代以來發(fā)生的變化，在毛時代，中國被西方描述為遮擋著一層“竹幕”。

通過這層半透明的“竹幕”，外界可以觀察到中國允許觀察的信息，對其他的信息只能憑想象和推斷了。這層“竹幕”現(xiàn)在依然存在，而且不可能完全卸除。在轉(zhuǎn)型時期，媒體通常特別在意中國的變化，并假設這種變化和我們西方一樣，是向市場經(jīng)濟和開放自由社會過渡的連續(xù)、直線型發(fā)展過程。由于多種原因，中國政府對媒體實行管制，媒體也趨于一個聲音。結(jié)果是，外界觀察到的是一個馬克思主義繼續(xù)影響下的中國(比如一黨制繼續(xù)存在)。

毫不奇怪，作為馬列主義的遺產(chǎn)，慣性力量使戶籍制度很難有實質(zhì)上的改變。同時，在“不斷進步”的宣傳聲中，國家發(fā)展和改革的方向也變得更加模糊不清。從簡單化思維看來，在市場快速轉(zhuǎn)型過程中，取消戶籍制度和對農(nóng)民進城的限制被看做是合乎邏輯的，而且是必然的。有趣的是，戶籍制度很明顯是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，其存在并繼續(xù)產(chǎn)生效率的現(xiàn)實表明，中國離市場轉(zhuǎn)型的成功還有很長的路要走。在分析戶籍制度的時候，我們不能想當然地按照我們?yōu)橹袊僭O的道路去思考，而應該著重于中國基本政策變化的實際效果。

編譯：楊政文