戶籍改革波及誰？

中國戶籍制度的流弊正在擴大，要求改革的聲音也愈加強烈。不過，一個非常明確的事實是，要完成取消戶籍制度這一歷史任務(wù)卻是難上加難。理由之一便是，中國實行的是漸進(jìn)的市場化改革。這就意味著，目前維持城鄉(xiāng)區(qū)別對待的戶籍制度改革是一項制度工程，是系統(tǒng)化改革的結(jié)果。

公共產(chǎn)品的提供與地方政府的態(tài)度

社會安全保障系統(tǒng)改革就是很好的例子。中國的社會保障體系支離破碎，城鄉(xiāng)居民享受的待遇完全不一樣。在城市，國家機關(guān)、國有企事業(yè)單位建立了自己的安全保障體系，這些單位是福利經(jīng)費的承擔(dān)者，在農(nóng)村地區(qū)，合作醫(yī)療和五保戶是主要形式，經(jīng)費由生產(chǎn)隊提供。

這種社會保障體系在迅速擴大的社會風(fēng)險面前顯得越來越缺乏效率，城市人比農(nóng)村人享受到的福利更多。20世紀(jì)80年代中期開始，部分國家單位的職工開始下海，他們的保障也就轉(zhuǎn)移到社會。但是，從農(nóng)村出來的農(nóng)民工卻無法享受這樣的待遇，城里沒有給農(nóng)民工留出對口保障資金。

公共產(chǎn)品的供應(yīng)有兩種方式，一是根據(jù)居民數(shù)量，這一系統(tǒng)與戶籍無關(guān)，二是根據(jù)戶口登記的人數(shù)確定。中國是戶籍制度下城鄉(xiāng)分割的典型，按照戶口登記的人數(shù)供應(yīng)公共產(chǎn)品是城市地區(qū)采取的主要形式。

第一種供應(yīng)模式下，受益人群包括兩類，一是擁護(hù)本地戶口的人群，主要對象是老年人、低工資的適齡勞動者，二是進(jìn)入該地區(qū)的，擁有一定年限和條件的人。

對于第二種供應(yīng)模式來說，除非本地人在戶籍制度改革后獲得了相應(yīng)的補償，否則，他們與民工相比也是不公平的，很難接受這樣的改革。如果將民工排除在外，第二種改革方案對本地人來說也就變得可以接受了。

改革的另一個問題是，制度的設(shè)計和操作成本不能太高，如果將流動人口計算在內(nèi)，改革成本將大到讓人難以接受。在這個前提下，中國城市社會保障改革采取了第二種方式，即照顧了部分流動人口。

從長期來看，因為到發(fā)達(dá)地區(qū)工作存在明顯的比較利益，戶籍制度不會阻止農(nóng)村人口繼續(xù)流入城市。由于地區(qū)差別和城鄉(xiāng)差別的擴大，農(nóng)民進(jìn)城的主要原因是能夠獲得城里相對較高的工資，城市社會保障這一潛在利益并非吸引他們的主要原因。不過，從長期來看，第二種供應(yīng)模式不利的一面也將越來越顯化。這種模式并沒有解決社會保障覆蓋全社會的問題，它不僅加深了勞動力向城市轉(zhuǎn)移的程度，也使農(nóng)村人的生活方式顯現(xiàn)出城市的特征。

義務(wù)教育也是制約戶籍制度改革的一大因素。20世紀(jì)80年代，中國將義務(wù)教育的財政投資責(zé)任下放到地方政府，使義務(wù)教育制度變得殘破不堪。在地區(qū)差別擴大繼續(xù)的形勢下，這一政策導(dǎo)致了教育資源配置的嚴(yán)重不公。在尚未解決城鄉(xiāng)分割問題的前提下，教育改革又反過來強化了不公平。

地方政府的行為是使戶籍改革復(fù)雜化的又一大原因。地方政府在某些領(lǐng)域權(quán)力的擴大是影響原因之一，比如從中央分到地方的國有企業(yè)的控制權(quán)和所有權(quán)。分權(quán)也使地方政府能夠在自己的權(quán)限內(nèi)從企業(yè)收益中分享收入。相應(yīng)地，地方政府應(yīng)該為本地居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，而這些公共品過去是由中央政府提供的。

改革使地方政府成為經(jīng)濟增長的推動者，30年來，地方政府和官員是市場機制的積極培育者，在吸引外資和促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了積極的作用。不過在發(fā)展中，地方官員也會本能地以戶籍制度為主要工具加強制度性的壁壘控制。地方政府對勞動力市場的保護(hù)就是一個例子。

為什么地方政府不愿意向外地人提供公共產(chǎn)品和服務(wù)呢，為什么大量民工被排斥在城市特權(quán)之外，為什么中央政府多次強調(diào)要改善民工工作條件被地方置之不理?

首先，分權(quán)以后，中央政府將許多責(zé)任推給了地方，不再向地方提供必要的財政支持。在財政壓力下和稅費改革的條件下，地方政府不得不想方設(shè)法擴大財源，增加收入。在僵化的財政約束下，“地方公共服務(wù)只能供應(yīng)給本地居民”的觀念得以加強。

其次，很多人認(rèn)為，民工為所在城市做出了重要貢獻(xiàn)，他們理應(yīng)享受到當(dāng)?shù)氐墓伯a(chǎn)品和服務(wù)，但執(zhí)行起來有技術(shù)困難。民工作為一個具有高度流動性的群體，為其提供公共產(chǎn)品和服務(wù)有兩個問題：一方面，在擁有本地戶口的人看來，他們?yōu)檫@個地方貢獻(xiàn)了很長時間，民工對公共產(chǎn)品和服務(wù)的要求對他們來說是不公平、不合理的。另一方面，很多公共產(chǎn)品和服務(wù)，比如退休保障要求受益者在同一個工作單位至少交納一定的時間才能領(lǐng)取退休金。這對有高度流動性的民工來說成為一大難題。

影響地方官員對民工態(tài)度的另一大原因是中國的干部政績考察制度。干部政績考核主要是建立在人均GDP、人均稅收收入和其他指標(biāo)基礎(chǔ)上的，為外地人提供公共產(chǎn)品和服務(wù)不在考察之列。為了政績，地方官員樂于將外地人排斥在公共產(chǎn)品和服務(wù)之外，這樣也可以增加人均GDP水平。

更嚴(yán)重的是，同本級政府或更高級別的政府一樣，地方人大也傾向于反對為外地人提供公共產(chǎn)品。大多數(shù)地方人大代表都是由“本地人”選舉出來的“本地人”，外地人極少，如果人大中外地人的數(shù)量得不到增加，干部的考核辦法得不到改善，外地人要想取得與本地人同等的保障待遇是難上加難的。

改革取向

市場化改革為農(nóng)民進(jìn)入城市工作敞開了大門，農(nóng)民也可以在城市購買一般性商品。不過，很多公共產(chǎn)品和服務(wù)要求有本地戶口才能享受。在這種條件下，戶籍制度很難得以根本改變，與教育、就業(yè)和社會保障緊密聯(lián)系在一起。

過去的改革之所以沒能從根本上改變戶籍制度的現(xiàn)狀，主要是因為與戶籍聯(lián)系在一起的制度性框架沒有多大變化，同時，地方官員的地方保護(hù)主義也是妨礙戶籍制度變革的一大原因。將來的改革方向應(yīng)該尋找一種根本性的途徑，重新定位建立在戶籍制度之上的制度性框架。

戶籍改革中，中央政府的角色和地位相當(dāng)重要。地方政府天然有維護(hù)地方利益的傾向，中央政府就應(yīng)該承擔(dān)起構(gòu)建和維護(hù)全國性統(tǒng)一市場的責(zé)任。勞動力市場能否正常發(fā)揮功能是市場經(jīng)濟的關(guān)鍵，那種容易造成勞動力市場分割的政策應(yīng)該盡力避免。

轉(zhuǎn)換地方政府的行為和角色也是重要方面。對市場力量尚未發(fā)育成熟的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟來說，地方政府介入經(jīng)濟的行為必須謹(jǐn)慎而且要對市場有益。不過，經(jīng)過多年的轉(zhuǎn)型，中國的市場形態(tài)已經(jīng)發(fā)生了深刻變化。在眾多力量進(jìn)入市場的現(xiàn)實背景下，地方政府應(yīng)該有所為，有所不為，盡量少干預(yù)，為地方市場經(jīng)濟提供更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

要轉(zhuǎn)變政府保護(hù)行為，政績考核評價指標(biāo)應(yīng)該相應(yīng)改變。在當(dāng)前的情況下，地方政府更愿意關(guān)注本地戶口人群。盡管中央再三要求地方重視農(nóng)民工的利益，但卻沒有多少激勵機制。

對農(nóng)民工利益保護(hù)不夠在中國已經(jīng)更多被看做是道德層面的問題。為向勞動力流動提供便利環(huán)境，建立全國統(tǒng)一的勞動力市場，地方政府應(yīng)該在促進(jìn)農(nóng)民工雇傭環(huán)境上多下功夫。政績考核指標(biāo)里，應(yīng)該增加為民工提供保障服務(wù)的內(nèi)容。

城鄉(xiāng)之間的勞動力流動在一定程度上減少了農(nóng)村貧困和地區(qū)差別，但是，公共產(chǎn)品和服務(wù)的財政投資不足造成貧困地區(qū)醫(yī)療、教育等經(jīng)費投入的下降，這就從相反方向拉大地區(qū)差距。要打破這個惡性循環(huán)，中央政府有義務(wù)扮演更重要的角色，增加對貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，使教育和醫(yī)療實現(xiàn)在全國范圍的公平。

簡而言之，要將戶籍歧視的負(fù)面效應(yīng)降低到最小程度，目前的戶籍制度改革應(yīng)該以公共產(chǎn)品和服務(wù)改革為主要突破口，地方政府也應(yīng)該在為外地人提供保障方面擁有足夠的動力。

編譯：羅岳