《選舉法》新修

新《選舉法》的落實(shí)有待地方性法規(guī)的配套，此番修訂雖確有跨進(jìn)，但亦有不少遺珠之憾

《財(cái)經(jīng)》記者 張有義 實(shí)習(xí)記者 張笑滔

新修訂后的《選舉法》，將進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)民眾的政治民主生活。城鄉(xiāng)同票同權(quán)、候選人與選民見(jiàn)面、設(shè)置秘密寫(xiě)票處等諸多修正在十一屆全國(guó)人大第三次會(huì)議上獲得通過(guò)，“中國(guó)式選舉”在跬步多年后，終于邁步前行。

回溯《選舉法》修訂進(jìn)程，這已是1953年3月中國(guó)首部《選舉法》實(shí)施以來(lái)的第五次修正。從8倍懸殊至城鄉(xiāng)同權(quán)，從直選到縣再至完善程序，漸進(jìn)改革路徑映照社會(huì)發(fā)展。

而此番新修訂條款的可實(shí)施性和可操作性，仍有待配套制度和實(shí)際踐行加以保障。

同時(shí)，本次修法亦有不少遺珠之憾，相關(guān)未盡事宜包括流動(dòng)人口選舉問(wèn)題被擱置，選舉權(quán)的司法救濟(jì)尚待細(xì)化，直選范圍有待擴(kuò)大等。

漸進(jìn)改革

在2010年3月8日被提交審議的《選舉法修正案(草案)》中，城鄉(xiāng)居民已“同票同權(quán)”。而57年前，1953年3月1日中國(guó)首部《選舉法》開(kāi)始實(shí)施時(shí)，考照當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)大國(guó)的現(xiàn)實(shí)，其中規(guī)定農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)是城市每一代表所代表的人口數(shù)的8倍，也就是說(shuō)，農(nóng)村選民的實(shí)際選舉權(quán)是城市選民的八分之一。

此后《選舉法》歷經(jīng)了漸進(jìn)式改革。1979年7月1日實(shí)施的《選舉法》，對(duì)農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)予以細(xì)化:縣為4∶1、省為5∶1、全國(guó)為8∶1。同時(shí)這次立法把直接選舉人大代表的范圍擴(kuò)大到了縣，并賦予了選民和代表提名代表候選人的權(quán)利。

之后的1982年和1986年，《選舉法》又歷經(jīng)兩番修訂，在簡(jiǎn)化選民登記手續(xù)和推薦候選人等方面做出改進(jìn)。

隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)，到1995年，中國(guó)社會(huì)在政治、經(jīng)濟(jì)和文化等層面發(fā)生了深層次的變革，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)亦發(fā)生了巨大變化。

公開(kāi)資料顯示，從1953年到1995年，城鎮(zhèn)人口占全國(guó)人口總數(shù)的比例已從13.26%上升為29.04%。

故而1995年第三次修訂的《選舉法》，將農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例統(tǒng)一修改為4∶1。除此以外，還完善了人大代表的罷免和辭職程序。

2004年10月27日，《選舉法》第四次修訂。該次修訂的進(jìn)步在于強(qiáng)調(diào)候選人與選民見(jiàn)面，但其中“可以”的修辭使得這一條款流于形式并引發(fā)詬病。

五年后的2009年，中國(guó)城鎮(zhèn)人口已占全國(guó)人口總數(shù)近一半:46.6%。2007年的中共“十七”大上，中共中央已關(guān)注到這樣的變化，胡錦濤在報(bào)告中建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。

在此背景下，《選舉法》的再次修訂被列入議事日程，而其中一個(gè)重要的任務(wù)是，如何改變農(nóng)民的代表比例問(wèn)題。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，本屆全國(guó)人大常委會(huì)在提交《選舉法修正案(草案)》時(shí)，仍有兩手準(zhǔn)備:將農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例修改為2∶1或1∶1。

此前，山東、江蘇和上海等地已經(jīng)試點(diǎn)推行了1∶1的方案，效果良好。最終被提交到全國(guó)人大常委會(huì)的是后一種方案。

如此準(zhǔn)備的原因，在于部分人士擔(dān)心出現(xiàn)“農(nóng)民代表大會(huì)”的現(xiàn)象。但據(jù)中國(guó)政法大學(xué)憲政研究所所長(zhǎng)蔡定劍教授核算，本屆全國(guó)人大代表共2987人，真正有農(nóng)民身份的代表不過(guò)90余人，所占比例微乎其微，如此局面違背立法設(shè)計(jì)的初衷。

“同票同權(quán)”的格局被歷史性地確立下來(lái)。蔡定劍認(rèn)為，這有利于改善代表構(gòu)成。全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)副主任委員陳斯喜則認(rèn)為，雖然“同票同權(quán)”，但農(nóng)村人大代表不會(huì)大增。

配套尚缺

新《選舉法》的落實(shí)，有待于各地配套的地方性法規(guī)的修訂。雖然距離下屆全國(guó)人大代表的選舉還有兩年，但北京大學(xué)教授王磊告訴《財(cái)經(jīng)》記者，由于歷史性原因，各地人大代表選舉時(shí)間不一，有的地方很快就會(huì)召開(kāi)，這一問(wèn)題迫在眉睫。

從2004年到2010年，六年時(shí)間過(guò)去，立法修辭中“可以”變成“應(yīng)當(dāng)”，針對(duì)候選人與選民見(jiàn)面的要求更進(jìn)一步。

據(jù)北京大學(xué)法學(xué)院人民代表大會(huì)與議會(huì)研究中心的一項(xiàng)調(diào)查，在20多個(gè)省市的樣本中，60%以上的選民對(duì)介紹候選人的辦法不滿意，35%的選民認(rèn)為“應(yīng)當(dāng)讓候選人與選民直接見(jiàn)面并作競(jìng)選演說(shuō)，回答選民提問(wèn)”，超過(guò)75%的選民稱“不很了解”或“完全不了解”當(dāng)選者情況。

也就是說(shuō)，相當(dāng)部分選票是在“盲投”的情況下產(chǎn)生。新的變化或能改變這一“盲投”現(xiàn)象。

不過(guò)，蔡定劍和北京大學(xué)教授姜明安同時(shí)認(rèn)為，在操作層面上，候選人與選民不應(yīng)止于見(jiàn)面，還應(yīng)有候選人自我介紹，闡述政治主張和經(jīng)濟(jì)見(jiàn)解，回答選民提問(wèn)等環(huán)節(jié)。如果僅是介紹自己的履歷，這有悖于制度設(shè)計(jì)的初衷。

本次《選舉法》修訂中設(shè)置“秘密寫(xiě)票處”的規(guī)定，較之以前“無(wú)記名投票”的規(guī)定更具指向性，但仍有待于現(xiàn)實(shí)保障。北京大學(xué)教授張千帆認(rèn)為，此前選舉實(shí)踐中，若不予提供隱秘寫(xiě)票場(chǎng)所，將可能致使寫(xiě)票過(guò)程遭到監(jiān)控，秘密選舉目的就會(huì)落空。

因此，選民的自由選擇，有待秘密寫(xiě)票的落實(shí)。張千帆強(qiáng)調(diào)，如何具體落實(shí)，比如“搭個(gè)棚子”還是采用其他方式，需要配套制度予以明確，否則仍將流于形式。

“偽農(nóng)民”現(xiàn)象迄今未獲解決。中共中央黨校教授王貴秀告訴《財(cái)經(jīng)》記者，選舉實(shí)踐中應(yīng)準(zhǔn)確劃定農(nóng)民身份。他曾核實(shí)兩個(gè)省份的全國(guó)人大代表名單，發(fā)現(xiàn)所謂農(nóng)民代表中，幾乎全部是“干部代表”或者“企業(yè)家代表”。

本屆全國(guó)人大代表、浙江奉化滕頭村黨委書(shū)記傅企平參加人大會(huì)議時(shí)認(rèn)為，要避免其他階層人士在農(nóng)村和基層社會(huì)獲得被選舉資格，從而造成對(duì)農(nóng)民代表資格的剝奪。

另外，近年來(lái)部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口劇增，《選舉法》此前規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表最多不超過(guò)130人的名額已偏少，此次修訂將上限修改為160名。

歷屆選舉中，“綠卡代表”問(wèn)題備受爭(zhēng)議。此次修正案中明確，“接受推薦的代表候選人應(yīng)當(dāng)向選舉委員會(huì)或者大會(huì)主席團(tuán)如實(shí)提供個(gè)人身份、簡(jiǎn)歷等基本情況。提供的基本情況不實(shí)的，應(yīng)當(dāng)向選民或者代表通報(bào)?！?/p>

這可視為對(duì)相關(guān)爭(zhēng)議的回應(yīng)與糾正渠道。蔡定劍認(rèn)為，原則上“綠卡代表”不應(yīng)具有被選舉權(quán)，但因?yàn)槿匀皇侵袊?guó)公民，應(yīng)保留其選舉權(quán)。

本次修訂新增了“選舉機(jī)構(gòu)”一章，規(guī)定了選舉委員會(huì)的產(chǎn)生、回避和職責(zé)等。

此前全國(guó)人大代表賄選案偶有發(fā)生。2010年3月4日，廣東省人大選舉聯(lián)絡(luò)人事任免工作委員會(huì)原副主任楊成勇在廣州市中級(jí)人民法院受審。楊成勇被指控為“粵北首富”、韶關(guān)市宜達(dá)燃料開(kāi)發(fā)有限公司董事長(zhǎng)朱思宜競(jìng)選全國(guó)人大代表提供幫助，收受朱思宜賄賂37萬(wàn)元。

目前選舉程序中，在提名候選人的環(huán)節(jié)，選民或者代表聯(lián)名都可以推舉候選人，然后由各選區(qū)選舉委員會(huì)“討論、協(xié)商”(間接選舉是“醞釀、討論”)，決定最后候選人名單。在這個(gè)主觀自由度較大的過(guò)程中，客觀上存在巨大尋租空間。

根據(jù)庭審信息，朱思宜為當(dāng)選全國(guó)人大代表，曾向不下十人打點(diǎn)關(guān)系。在證言中，朱思宜提到，因?yàn)闂畛捎滤温殑?wù)能在推薦候選人時(shí)向代表們反映情況，這牽扯到他能否當(dāng)選全國(guó)人大代表。如果楊提出反對(duì)意見(jiàn)，對(duì)他當(dāng)選將是阻礙。

蔡定劍認(rèn)為，當(dāng)前人大代表的選舉中，賄選有多發(fā)趨勢(shì)。修訂強(qiáng)調(diào)對(duì)破壞選舉行為的查處固然重要，但是如果不能清楚界定“賄選”概念，將會(huì)在具體操作中造成困難。

遺珠之憾

針對(duì)“流動(dòng)人口”參與選舉問(wèn)題，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王兆國(guó)在3月8日的修訂說(shuō)明中稱，“戶籍制度的改革正在推進(jìn)過(guò)程中，現(xiàn)在解決這個(gè)問(wèn)題的條件還不具備。因此，這次《選舉法》修改對(duì)此可暫不作規(guī)定?！?/p>

這種暫緩得到大部分專家學(xué)者的理解。但蔡定劍認(rèn)為，此次修訂對(duì)于“非戶籍常住人口”的選舉權(quán)未能體現(xiàn)，是一個(gè)遺憾。

目前城市外來(lái)人口占總?cè)丝诘谋壤絹?lái)越大，據(jù)公開(kāi)資料，深圳比例約為一半，東莞部分地方占到三分之二，這一人群的選舉權(quán)已成了一個(gè)非常急切的問(wèn)題。

蔡定劍認(rèn)為，“2004年的修訂對(duì)非戶籍常住公民的選舉權(quán)走了半步，他們可以回原戶籍所在地取得證明后在當(dāng)?shù)貐⒓舆x舉。但這部分居民包括律師、媒體、IT、私企從業(yè)人員等社會(huì)新興階層中產(chǎn)階級(jí)，他們已離開(kāi)原籍幾年、數(shù)十年，回去開(kāi)證明不可能。這種辦法嚴(yán)重缺乏操作性?！?/p>

選舉權(quán)的司法救濟(jì)缺乏細(xì)化，亦是本次修法的遺珠。1998年，王春立等16名下崗職工訴北京民族飯店侵犯其選舉權(quán)，北京兩級(jí)法院均未受理。該案曾受到普遍關(guān)注。

中國(guó)政法大學(xué)教授焦洪昌認(rèn)為，中國(guó)公民選舉權(quán)救濟(jì)中存在救濟(jì)范圍窄、程序定位偏、法律責(zé)任簡(jiǎn)、監(jiān)督力度弱、裁判組織缺、后續(xù)手段無(wú)等缺陷。他曾建議，法院應(yīng)設(shè)立“選舉法庭”受理選舉糾紛案件，實(shí)現(xiàn)選舉權(quán)的司法救濟(jì)。

《選舉法》在這方面的確有待下一步的改革。張千帆教授認(rèn)為，如果選舉出現(xiàn)不規(guī)范行為導(dǎo)致選舉結(jié)果改變，法院可以要求重新計(jì)票，并宣布真正獲得多數(shù)選票的候選人當(dāng)選，甚至在無(wú)法確定的情況下宣布重新選舉。

有關(guān)擴(kuò)大直選范圍的呼聲，在此次修訂中亦未獲回應(yīng)。蔡定劍說(shuō)，目前多地?cái)U(kuò)大人大代表直舉范圍的試驗(yàn)，已積累一定的經(jīng)驗(yàn)，推廣的時(shí)機(jī)和條件均已具備。姜明安教授亦認(rèn)為，有必要將直選范圍擴(kuò)大到地市一級(jí)。

而上述遺憾種種，會(huì)否在再度修法時(shí)體現(xiàn)，仍有待于將來(lái)。■