求解教育經(jīng)費(fèi)之難

教育投入占GDP4%的目標(biāo)提了十幾年，至今仍是夢(mèng)想，并非政府沒錢，而是財(cái)政結(jié)構(gòu)有問題

《財(cái)經(jīng)》記者 左林

“教育經(jīng)費(fèi)占GDP4%”，這個(gè)目標(biāo)離我們還有多遠(yuǎn)?2月28日，在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(下稱《規(guī)劃綱要》)的第二輪征求意見稿中，對(duì)此目標(biāo)這樣寫道:2012年，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出要達(dá)到GDP的4%。

也就是說(shuō)，到目前為止，這個(gè)目標(biāo)還沒有達(dá)到。

“4%”第一次提出是在1993年，《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》(下稱“93《綱要》”)明確寫道:“逐步提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例，在本世紀(jì)末達(dá)到4%。”

光陰如梭，距離“世紀(jì)末”又過去10年。2008年，政府公布的這一數(shù)字是3.48%，已屬歷史新高。事實(shí)上，根據(jù)當(dāng)年第二次全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查結(jié)果，2008年中國(guó)GDP比初步核算結(jié)果增加了1.34萬(wàn)億元，這樣以擴(kuò)大的分母計(jì)算，2008年國(guó)家教育投入的比例又應(yīng)打點(diǎn)折扣，實(shí)際為3.32%。

財(cái)政收入?政府收入?

在《規(guī)劃綱要》征求意見稿出臺(tái)的新聞發(fā)布會(huì)上，財(cái)政部副部長(zhǎng)丁學(xué)東承認(rèn):“信心很大，難度不小。”

財(cái)政部方面一直堅(jiān)持，中國(guó)的財(cái)政收入占GDP比例并不高，2009年為20.4%，而發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政收入占GDP的比重基本是35%以上，許多發(fā)展中國(guó)家的比重也在25%以上。

據(jù)接近財(cái)政部的人士稱，財(cái)政部更愿意使用另一概念——“財(cái)政教育投入強(qiáng)度”，該指標(biāo)是計(jì)算對(duì)教育的撥款，在政府財(cái)政支出中所占比重。如按這個(gè)概念，中國(guó)的得分要高得多。丁學(xué)東說(shuō):“2004年至2008年，我國(guó)財(cái)政教育支出占總支出的比重從14.9%提高到16.3%，此比例已經(jīng)高于世界上大多數(shù)國(guó)家?！?/p>

“財(cái)政教育投入強(qiáng)度”的優(yōu)點(diǎn)，是將分母縮小，因此回避了一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題:財(cái)政部所掌握的財(cái)政收入，并不是中國(guó)各級(jí)政府收入的總和。

北京師范大學(xué)教授袁連生認(rèn)為，國(guó)際上更常用的是“政府收入”這一概念，“政府收入”包括所有的政府稅費(fèi)收入，以及社會(huì)保險(xiǎn)收入、土地出讓金等。

以2008年為例，根據(jù)財(cái)政部的決算報(bào)告，當(dāng)年全國(guó)財(cái)政收入為6.13萬(wàn)億元，但還有1.04萬(wàn)億元的土地出讓金、0.46萬(wàn)億元的政府性基金收入、1.2萬(wàn)億元的社會(huì)保險(xiǎn)收入。袁連生表示，這些收入，加上最保守估計(jì)的預(yù)算外收入(如高速公路通行費(fèi)、公路養(yǎng)路費(fèi)等)，政府全部收入已達(dá)9萬(wàn)億元，占GDP的比例約30%，與日、美相當(dāng)。

因此，袁連生對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，“不能把我國(guó)政府教育經(jīng)費(fèi)比例低歸咎于財(cái)政收入占GDP比例低。”

問題是，財(cái)政收入外的政府收入數(shù)額是一個(gè)謎，因此也難以納入預(yù)算監(jiān)管。以備受爭(zhēng)議的“土地出讓金”為例，今年“兩會(huì)”上，全國(guó)政協(xié)委員戴皓給出分析數(shù)據(jù)，估算土地出讓金在一些地區(qū)占地方政府收入的50%以上。這些資金如何使用由地方政府決定，監(jiān)管十分有限。

“有的土地出讓金根本不走地方國(guó)庫(kù)?！必?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)王朝才說(shuō)，在某地，市政府成立公司，以開發(fā)區(qū)的形式搞土地開發(fā)，將土地出讓金作為企業(yè)利潤(rùn)，走公司賬目，形成制度外的小金庫(kù)。

“即使是納入預(yù)算部分的土地出讓金，也不會(huì)投在教育上?！痹B生對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)，因?yàn)橥恋爻鲎尳鸩⒎羌{入政府一般預(yù)算收入，而是基金預(yù)算收入，按規(guī)定必須?？顚Ｓ?，“賣地得來(lái)的錢又去買更多的地。”

另一方面，對(duì)這種大筆資金的走向和分配，是以地方政府的意志為主?！霸谖℅DP政績(jī)考核體系中，投入多、回報(bào)慢的教育事業(yè)，難以成為地方政府投資的興奮點(diǎn)?！痹B生解釋道。

而從財(cái)政部來(lái)說(shuō)，對(duì)于地方政府的這些收入，監(jiān)督十分有限。中國(guó)的人大對(duì)政府雖然也有預(yù)算監(jiān)督，但力度相當(dāng)薄弱，而且滯后——在美國(guó)，年度政府預(yù)算一般是提前一年半公布，而中國(guó)是在每年年初的“兩會(huì)”期間，彼時(shí)財(cái)政年度已經(jīng)開始。

投入的貧富差距

在中國(guó)，教育方面的投入并非都由中央政府承擔(dān)，而是中央、地方各級(jí)政府各擔(dān)負(fù)一部分。

教育部國(guó)家教育發(fā)展研究中心副主任韓民向《財(cái)經(jīng)》記者介紹，中國(guó)目前的教育投入體系中，中央財(cái)政直接負(fù)擔(dān)部委下屬重點(diǎn)高?！珖?guó)2000多所高校中，有百所左右是各個(gè)部委下屬。省級(jí)財(cái)政直接負(fù)擔(dān)省屬高校的支出，而高中則主要以縣、區(qū)財(cái)政來(lái)負(fù)擔(dān)。

初中以下的義務(wù)教育投入，原來(lái)由縣以下的基層政府負(fù)責(zé)，農(nóng)村義務(wù)教育主要由鄉(xiāng)、村兩級(jí)來(lái)承擔(dān)。但上世紀(jì)末農(nóng)村稅費(fèi)改革，明確提出減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，取消了過去向農(nóng)民征收的農(nóng)村教育費(fèi)附加。作為一項(xiàng)配套保障，2002年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》，提出將農(nóng)村義務(wù)教育投入主體提高到縣級(jí)政府層面。

根據(jù)北京大學(xué)政府管理學(xué)院顧昕提供的數(shù)據(jù)，從2000年到2006年，中國(guó)中小學(xué)教育支出占全部教育支出份額，比發(fā)達(dá)國(guó)家相比少2.5%-5.2%，大學(xué)教育支出占全部教育支出的份額，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比少1.5%?！半m然看起來(lái)差距不大，但發(fā)達(dá)國(guó)家40%的適齡人口可以上大學(xué)，而我國(guó)是25%。我國(guó)高等教育規(guī)模比外國(guó)小得多，花的錢卻差不多?！?/p>

這種投入機(jī)制造成的另一大問題，是教育機(jī)構(gòu)的層級(jí)越高，對(duì)應(yīng)的負(fù)責(zé)政府財(cái)政越寬裕，反之亦然，特別是1994年分稅制改革之后。

當(dāng)年中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比例，就從上年22%大漲至55.7%。此后雖然小有起伏，中央占據(jù)大頭的局勢(shì)從未改變。結(jié)合到教育經(jīng)費(fèi)，最為富裕的中央面對(duì)的是本身就有品牌優(yōu)勢(shì)的各大部屬院校。到省一級(jí)，由于優(yōu)秀稅種都被中央抽走，財(cái)力即開始下降，而他們要負(fù)擔(dān)的地方高校經(jīng)費(fèi)問題就開始出現(xiàn)。于是學(xué)校不得不依靠向銀行貸款、賣地維持。近年來(lái)瀕于破產(chǎn)的高等院校，幾乎都是各地方政府興建的地方院校。這一現(xiàn)象，和中國(guó)不同政府層級(jí)之間的財(cái)政能力之間，存在著一定聯(lián)系。

貧富省份之間在義務(wù)教育投入上，也出現(xiàn)了明顯的馬太效應(yīng)。根據(jù)顧昕的研究，以2007年的數(shù)據(jù)考察省級(jí)中小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)的差距，其基尼系數(shù)已經(jīng)超過0.3。以這一年各地小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)為例，排名前三位的滬、京、津分別為11498.99元、7316.16元和4956.36元，均數(shù)倍于全國(guó)的平均值2207.04元。敬陪末席的河南、貴州，該項(xiàng)數(shù)字分別是1392.91元和1466.39元，與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距之大一目了然。

按照上海市教育科學(xué)研究院研究員胡瑞文的測(cè)算，中國(guó)各地農(nóng)村義務(wù)教育要達(dá)到城市標(biāo)準(zhǔn)，資金缺口大約1000億元，而西部農(nóng)村義務(wù)教育要達(dá)到東部平均水平，資金缺口2000億-3000億元。

財(cái)政部受訪官員和學(xué)者都向《財(cái)經(jīng)》記者強(qiáng)調(diào)，教育機(jī)構(gòu)應(yīng)該有效管理資金，把錢花好，言下之義對(duì)公辦高等院校動(dòng)輒上千萬(wàn)元的花銷不無(wú)指摘。

今年《規(guī)劃綱要》寫道，將由政府向高等院校委派總會(huì)計(jì)師，強(qiáng)化對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)使用全過程的審計(jì)，并建立經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效評(píng)價(jià)制度。這說(shuō)明此類問題已經(jīng)引起重視。但《規(guī)劃綱要》并沒有細(xì)則說(shuō)明如何量化這些措施。

農(nóng)村教育重度貧血

越往基層，教育資金就越發(fā)緊張，尤其是到了最低一層的農(nóng)村義務(wù)教育，經(jīng)費(fèi)不足問題普遍存在。

以福建省霞浦縣一所有2000多名學(xué)生的重點(diǎn)小學(xué)為例，校長(zhǎng)張林(化名)告訴《財(cái)經(jīng)》記者，今年得到的行政撥款為70多萬(wàn)元，經(jīng)費(fèi)缺口60萬(wàn)元，“主要是缺校舍維修、設(shè)備、教師培訓(xùn)費(fèi)?！?/p>

當(dāng)下的一大隱患，就是維修校舍的資金沒有著落。按中央政府加固校舍、提高抗震等級(jí)的要求，學(xué)校的校舍早已屬于維修行列。但霞浦全縣有中小學(xué)數(shù)百所，大家都在爭(zhēng)奪專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

張林說(shuō)，今年省里安排了400萬(wàn)元維修校舍的專項(xiàng)資金，交由霞浦縣教育局分配。很多學(xué)校都上報(bào)了，最終只有五所學(xué)校得到撥款?！艾F(xiàn)在國(guó)家是把義務(wù)教育管起來(lái)了，不再允許我們搞借讀費(fèi)，但縣里財(cái)政太困難，管也管不過來(lái)?！?/p>

中央政府主要是通過大量的轉(zhuǎn)移支付，向下級(jí)財(cái)政輸血。按照目前的教育支出統(tǒng)計(jì)口徑，中央財(cái)政直接負(fù)擔(dān)的部分約為10%，地方各級(jí)政府負(fù)擔(dān)90%。但據(jù)王朝才統(tǒng)計(jì)，地方政府花在教育上的錢，有40%以上來(lái)自中央的轉(zhuǎn)移支付。

張林校長(zhǎng)爭(zhēng)不到的維修校舍資金，屬專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者解釋，此類轉(zhuǎn)移支付，預(yù)先規(guī)定了具體用途、嚴(yán)格要求?？顚Ｓ茫壳罢贾醒雽?duì)地方政府轉(zhuǎn)移支付總量超過40%。然而，由于通常接受方需提供一定比例的配套資金，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付無(wú)形中又增加了下級(jí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。如農(nóng)村義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”，其中補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)一項(xiàng)，就有明確規(guī)定，西部地區(qū)中央投入80%，地方負(fù)擔(dān)20%，中部地區(qū)由中央投60%，地方負(fù)擔(dān)40%。

此外，受訪教育學(xué)者普遍認(rèn)為，目前的轉(zhuǎn)移支付體系，存在不透明、不到位、資金數(shù)與地方實(shí)際脫節(jié)、分配方式不公開等問題。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的資金計(jì)劃并不為基層政府知曉?！敖衲杲o了，明年還有沒有?很難靠這筆錢來(lái)做預(yù)算。”安徽省政府參事胡平平回憶自己任省教育廳副廳長(zhǎng)時(shí)，就面對(duì)這樣的困惑。

教育始終是縣級(jí)財(cái)政的重中之重，顯示為:越貧困，教育經(jīng)費(fèi)占縣財(cái)政支出的比例就越高。胡平平告訴《財(cái)經(jīng)》記者，2007年，皖北貧困地區(qū)，財(cái)政教育支出基本占到縣本級(jí)財(cái)政收入的80%-90%。

霞浦縣以農(nóng)業(yè)和海產(chǎn)為主，經(jīng)濟(jì)狀況在福建全省排名中下。2008年，教育支出1.67億元，占全部支出的38.5%，已是各類支出中最大的一項(xiàng)。這種狀況在基層非常普遍。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)王朝才提供的數(shù)字是，全國(guó)縣一級(jí)教育支出占其財(cái)政全部支出的平均比例約為30%，是最大的一項(xiàng)。

不達(dá)標(biāo)又怎樣

“教育投入占GDP4%”的提法出現(xiàn)于上世紀(jì)80年代初。當(dāng)時(shí)，“教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值的合理比例研究”，是“六五”期間哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)課題之一。厲以寧、王善邁等人組成課題組，研究了1961年到1979年世界上38個(gè)人口大國(guó)的平均數(shù)據(jù)，得出一個(gè)經(jīng)濟(jì)計(jì)量模型，又結(jié)合當(dāng)時(shí)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)是“2000年翻兩番”，得出結(jié)論——到2000年，財(cái)政性教育支出應(yīng)該能達(dá)到GDP的4.06%。后來(lái)，這一研究成果被教育部采納，寫入“93《綱要》”。

而王朝才向《財(cái)經(jīng)》記者回憶，1993年時(shí)，“占GDP4%”的目標(biāo)根本不現(xiàn)實(shí)，當(dāng)時(shí)全部財(cái)政收入僅占GDP12%。在這個(gè)基數(shù)上，教育經(jīng)費(fèi)占GDP4%，意味著獨(dú)得整個(gè)財(cái)政收入的三分之一，因此2000年達(dá)到這個(gè)目標(biāo)的前提是財(cái)政收入相應(yīng)增長(zhǎng)。

時(shí)至今日，不僅全國(guó)計(jì)算的教育投入占GDP比例從未達(dá)到4%，而且省一級(jí)政府教育投入，無(wú)論東南西北、無(wú)論貧富也少有達(dá)到4%。

北京市政協(xié)委員王晉堂提供的數(shù)據(jù)稱，北京市此項(xiàng)指標(biāo)還不像全國(guó)數(shù)字一樣小步上行，而是上下浮動(dòng)。2006年之后三年分別為3.1%、3.8%和3.5%。

對(duì)于如何在2012年達(dá)到教育經(jīng)費(fèi)占GDP4%目標(biāo)，《規(guī)劃綱要》建議，要按增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅的3%足額征收教育費(fèi)附加，專項(xiàng)用于教育事業(yè)。財(cái)政部副部長(zhǎng)丁學(xué)東認(rèn)為，隨著2004年之后，教育經(jīng)費(fèi)年均增長(zhǎng)23.7%，對(duì)完成GDP4%有信心。

但受訪的教育界人士普遍認(rèn)為，教育投入不達(dá)標(biāo)，主因不是財(cái)源不足，而是教育投入責(zé)任不清，相關(guān)法律、政策問責(zé)機(jī)制薄弱。1995年《教育法》實(shí)施，其中規(guī)定教育財(cái)政支出占財(cái)政總支出的比例應(yīng)該不斷提高。頗具諷刺意味的是，第二年起，教育經(jīng)費(fèi)占政府財(cái)政預(yù)算支出的比重卻不斷下降，從當(dāng)年的15.3%逐年下降至2000年的13.1%。進(jìn)入21世紀(jì)之后才又上升。

袁連生表示，和首提4%的“93《綱要》”一樣，今年的《規(guī)劃綱要》并不是有明確實(shí)施步驟的綱領(lǐng)性文件，“也沒有不達(dá)標(biāo)之后的問責(zé)機(jī)制”。

在《規(guī)劃綱要》征求意見稿發(fā)布會(huì)上，國(guó)家教育發(fā)展研究中心主任張力還透露了這樣一個(gè)數(shù)據(jù):到2020年，這一指標(biāo)的全球平均水平在5%上下，中國(guó)即使今年就實(shí)現(xiàn)4%目標(biāo)，也只是1990年的全球平均水平，滯后世界20年。■