預(yù)算改革仍待破冰

部門間既得利益的激烈沖突，已成為中國預(yù)算制度改革的主要障礙

《財經(jīng)》記者 鄭猛

“希望大會提前將預(yù)算報告發(fā)給代表，為代表審議留下充裕的時間?！?月7日，北京代表團按照日程安排對預(yù)算報告和計劃報告進(jìn)行審查，全國人大代表楊紹清在發(fā)言時做出上述表示。

按照慣例，人大代表們會在人大會議召開前的一兩天拿到預(yù)算報告和預(yù)算草案?！敦斀?jīng)》記者在3月5日上午拿到《關(guān)于2009年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2010年中央和地方預(yù)算草案的報告》，即通常所說的預(yù)算報告和預(yù)算草案，正文連同名詞解釋共64頁。

此時，距離人大代表們對其進(jìn)行審議表決只有幾天時間。這對于大多數(shù)不熟悉財政領(lǐng)域的代表們來說，時間并不充足。

接受采訪的“兩會”代表委員們認(rèn)為，從財政資金投向和預(yù)算透明度方面看，今年財政部提交的預(yù)算報告不乏改進(jìn)之處，但距離全面預(yù)算還有很長的路要走，更詳細(xì)的財政預(yù)算和執(zhí)行情況公開，任重道遠(yuǎn)。

3月10日，全國人大財經(jīng)委對上述預(yù)算報告和預(yù)算草案進(jìn)行審議后建議全國人大批準(zhǔn)，同時建議財政部明年向全國人大報告基本建設(shè)、行政經(jīng)費等社會關(guān)注的項目支出情況。

預(yù)算審查遇冷

在財政部提交的報告中，2009年被稱為是“近年來財政完成收入預(yù)算難度最大的一年”。但2009年全國財政收入仍達(dá)68476.88億元，比2008年增加7146.53億元，同比增長11.7%，仍然高于同期GDP增速。

同時，全國財政支出為75873.64億元，同比增加21.2%，收支相抵，差額9500億元。其中，中央財政赤字7500億元，地方財政收支相抵差額2000億元。

在審查預(yù)算報告時，全國人大法律委員會副主任委員洪虎發(fā)言認(rèn)為，財政核算制度應(yīng)該改革，至少要把債務(wù)狀況核算納入進(jìn)去;財政性固定資產(chǎn)投資很大部分形成了國有資本，這部分不能在預(yù)決算中一次性核銷，應(yīng)轉(zhuǎn)為國家權(quán)益進(jìn)行核算。

洪虎此前曾擔(dān)任國務(wù)院體改辦副主任、吉林省省長，熟悉中央部委和地方政府的財政預(yù)算和執(zhí)行情況。

全國人大環(huán)境與資源保護委員會委員顧逸東表示，預(yù)算報告中沒有涉及地方政府債務(wù)，不能如實反映國家總體負(fù)債情況和財務(wù)風(fēng)險。顧逸東是航天應(yīng)用技術(shù)和浮空飛行器專家，2005年當(dāng)選為中科院院士。

吉林省省長助理、吉林省財政廳廳長王化文建議，應(yīng)該進(jìn)一步提高預(yù)算的執(zhí)行效率，加強項目的審核論證和前期工作，以加快專項資金的撥付進(jìn)度。

安徽省財政廳廳長陳先森說，應(yīng)合理劃分財權(quán)，加快財政體制改革，實現(xiàn)財權(quán)和事權(quán)的匹配。

按照今年全國人大會議的日程，3月7日為代表審查預(yù)算報告和計劃報告的時間。但《財經(jīng)》記者發(fā)現(xiàn)，許多代表在現(xiàn)場并未對預(yù)算報告進(jìn)行評價，而是繼續(xù)對政府工作報告進(jìn)行審議。而后者，乃是前一天的會議內(nèi)容。

代表委員對預(yù)算報告進(jìn)行審查的積極性不高，報告審查在一些會上遭遇冷場。對于這一現(xiàn)象，全國人大常委會預(yù)算工作委員會主任高強在“兩會”期間接受媒體采訪時表示，“人民代表對于預(yù)算的評論比較少，不能充分地表達(dá)自己的意見”，涉及到很多問題。

比如，在正式審查預(yù)算之前，代表們還沒有了解國家預(yù)算的安排情況，會議期間安排審查預(yù)算的時間又比較少。

預(yù)算報告遭遇冷場，在《財經(jīng)》記者所獲取的3月7日大會簡報中也可見端倪。全國共有35個代表團參加人大會議，當(dāng)日簡報中寫入預(yù)算審查內(nèi)容的代表團屈指可數(shù)，一些團的簡報甚至對財政預(yù)算只字未提。

代表委員避談預(yù)算報告，除一些人自身缺乏財政知識外，有人認(rèn)為這與近年來預(yù)算報告不再在大會堂現(xiàn)場宣讀有關(guān)系。在過去很多年的時間內(nèi)，作為大會的議程之一，在大會上國家發(fā)改委主任和財政部部長要現(xiàn)場向代表作計劃報告和預(yù)算報告。最近幾年，這樣的議程被取消了。

在接受《財經(jīng)》記者采訪時，天津財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)科首席教授李煒光表示，“應(yīng)該現(xiàn)場宣讀報告?！彼J(rèn)為，宣讀與否涉及財政預(yù)算在人大會議的地位問題。審查財政預(yù)算原本是人民代表大會的核心職能，現(xiàn)場宣讀環(huán)節(jié)不宜省略。

面對有些代表希望恢復(fù)財政部部長在會議上作報告的聲音，高強認(rèn)為這涉及到人大會議程序的改變，需要進(jìn)行一定研究才能做出決策。

完整性待增強

2010年的財政報告，首次報告了全國政府性基金預(yù)算，實現(xiàn)了對中央和地方政府性基金預(yù)算的披露，并細(xì)化了主要基金項目的預(yù)算執(zhí)行情況，尤其是土地出讓金的收支情況，還首次報告了中央國有資本經(jīng)營預(yù)算。

2009年全國政府性基金收入18335.04億元，支出16118.79億元。財政部在報告中解釋稱:收支不完全相等，主要原因是根據(jù)有關(guān)管理規(guī)定實行專款專用，部分收入結(jié)轉(zhuǎn)下年使用。但具體規(guī)定是什么，該報告沒有解釋。

“根據(jù)十一屆全國人大二次會議關(guān)于2010年向全國人大提交中央國有資本經(jīng)營預(yù)算的要求，中央國有資本經(jīng)營預(yù)算終于寫入今年的預(yù)算報告，很不容易?！比珖舜蟠怼⑷珖舜筘斀?jīng)委副主任委員尹中卿對《財經(jīng)》記者表示。

全國人大代表、四川省財政廳廳長黃錦生對《財經(jīng)》記者說，預(yù)算報告涉及國有資本金經(jīng)營預(yù)算，是預(yù)算體系建設(shè)的一個重大突破。

中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院院長馬海濤也對此舉表示肯定。他對《財經(jīng)》記者表示，將政府性基金收支和國有資本經(jīng)營收支寫入預(yù)算報告，增強了預(yù)算的完整性。

完整的政府預(yù)算體系，包括公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算。

今年的預(yù)算報告明確說，從2010年開始，除公共財政收支預(yù)算外，國務(wù)院還向全國人大報告政府性基金預(yù)算、中央國有資本經(jīng)營預(yù)算，并試編社會保險基金預(yù)算，為今后報全國人大審批社會保障預(yù)算奠定基礎(chǔ)。

在接受《財經(jīng)》記者采訪時，全國人大財經(jīng)委委員何曉衛(wèi)表示，其實將土地出讓金收支列入地方預(yù)算一直有要求，但由于土地價格變動較大、地方經(jīng)濟利益維護等多方面原因，該項規(guī)定基本未執(zhí)行。這次終于將其收支情況寫入預(yù)算報告，等于往前推進(jìn)了一步。

財政支出科目由粗到細(xì)，依次為類、款、項、目。今年的預(yù)算草案，首次將支出科目全部細(xì)化到款級。

“過去的預(yù)算報告只講大數(shù)，哪些項目花多少錢從來不報告，今年的支出項目更為細(xì)化了，比我們省里做得好。”全國人大代表、遼寧省財政廳廳長邴志剛對《財經(jīng)》記者說，除內(nèi)容細(xì)化外，報告在寫法上也有進(jìn)步。比如盡量用通俗的語言解釋專業(yè)術(shù)語。另外今年報告中的圖表也比往年多，便于代表理解、審議和監(jiān)督。

北京市人大常委會副主任金生官在小組發(fā)言時表示，由過去的一般性預(yù)算走向?qū)淼娜骖A(yù)算，今年的步伐走得相對快一點，在一定程度上解決了部門預(yù)算不到位、轉(zhuǎn)移支付不透明、預(yù)算結(jié)余不均衡等三個老問題，以及長期存在的資金截留和難用的問題。

利益格局難破

根據(jù)財政部的報告，2009年中央財政收入35896.14億元，同比增長9.8%，其中非稅收入2536.66億元，同比增長48.2%，增幅五倍于財政收入增速。

中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院院長馬海濤對《財經(jīng)》記者表示，公共財政要求政府預(yù)算制度首先必須具有“完整性”的特征，即政府所有的收支必須全部納入政府預(yù)算統(tǒng)籌管理，所有的收入不能分割為預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、“預(yù)算外的預(yù)算外”等各類項目。

李煒光表示，政府的任何財政收支都納入預(yù)算，進(jìn)行統(tǒng)一管理，本來是預(yù)算編制一個最基本的要求。然而，事實卻相去甚遠(yuǎn)。

目前中國的預(yù)算并不完整，不僅政府支出沒有全部納入預(yù)算，而且政府收支規(guī)模到底有多大，也沒有一個確切的統(tǒng)計。通過收費形式而獲得的公共資金分散在政府各個部門，成為各個部門的“自留地”，查不清，道不明，更無監(jiān)督可言。

“政府的非稅收入中，預(yù)算外有一塊，制度外還有一塊，約有一半以上游離于預(yù)算之外，不僅是人大管不著，就是財政、審計部門也無可奈何?！瘪R海濤認(rèn)為，部門之間既得利益的激烈沖突，已經(jīng)成為中國實行全口徑預(yù)算管理和部門預(yù)算改革的主要障礙。

進(jìn)行預(yù)算制度改革必須打破現(xiàn)有的利益格局，要通過全口徑預(yù)算管理改革，將已經(jīng)固化為部門利益的政府性基金，納入預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督的規(guī)范化渠道之中。

關(guān)于預(yù)算編制的完整性，“兩會”期間，全國人大常委會預(yù)算工作委員會主任高強在接受《財經(jīng)》記者提問時表示，《預(yù)算法》修訂的核心內(nèi)容之一，就是增強預(yù)算編制的完整性。

高強認(rèn)為，修訂后將明確提出所有的政府收入和支出都應(yīng)納入預(yù)算管理。修訂后的《預(yù)算法》正式實施以后，在中國存在多年的政府預(yù)算外收支將成為歷史。

國資經(jīng)營預(yù)算范圍偏小

在全國人大財經(jīng)委副主任委員尹中卿看來，盡管中央國有資本經(jīng)營預(yù)算寫入了預(yù)算報告，但仍然有不盡如人意之處。

按照今年的預(yù)算草案和預(yù)算報告，2010年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算編制的范圍，包括國資委監(jiān)管企業(yè)、中國煙草總公司、中國郵政集團，預(yù)計收取中央企業(yè)國有資本收益421億元，增加32.26億元，增長8.3%。加上上年結(jié)轉(zhuǎn)收入19億元，今年可安排的預(yù)算收入為440億元。

尹中卿對《財經(jīng)》記者表示，從預(yù)算報告透露的數(shù)字可以計算出，2009年中央財政從中央企業(yè)國有資本收益中共收取388.74億元。而央企的實際利潤是多少呢?根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，2009年央企實現(xiàn)利潤9000多億元，稅后利潤也有6000多億元。中央財政從中收取不到400億元的資金，只占央企稅后利潤的6.2%。

“目前納入國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍的中央企業(yè)太少，利潤上繳比例太低。金融、交通和文化等領(lǐng)域6000多戶中央企業(yè)，都未納入國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍?！币星湔f。

2010年收取的440億元央企國有資本收益，又用來做什么呢?尹中卿表示，除調(diào)入公共財政用于社會保障等民生支出的十億元，其余絕大部分資金只是在國有企業(yè)和國家控股企業(yè)中“體內(nèi)循環(huán)”。

這么多年來，國有企業(yè)和國家控股企業(yè)沒有向國家上繳多少稅后利潤，甚至每年還要從公共財政支出中拿走很大一塊。“對于中央國有企業(yè)，老百姓不怕它做大，不怕壟斷，也不怕它是否涉足房地產(chǎn)業(yè)，關(guān)鍵是稅后利潤的分配和使用要有一定之規(guī)，不能不占‘理’?！币星湔f。

細(xì)化改革路線圖

全國人大財經(jīng)委員會在對《關(guān)于2009年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2010年中央和地方預(yù)算草案的報告》進(jìn)行審查后，提出了進(jìn)一步完善預(yù)算編制的建議。

人大財經(jīng)委提出，2011年，財政部要向全國人大報告基本建設(shè)、行政經(jīng)費等社會關(guān)注的項目支出情況。完善國有資本經(jīng)營預(yù)算編制，擴大中央國有資本經(jīng)營預(yù)算覆蓋范圍，提高上繳比例，規(guī)范國有企業(yè)稅后利潤分配。

此外，2011年，地方要試編國有資本經(jīng)營預(yù)算。清理政府性基金，細(xì)化政府性基金預(yù)算，全面、準(zhǔn)確反映土地出讓等各項基金收入和支出情況，對土地出讓收支情況進(jìn)行專項審計等。

在國有資本經(jīng)營預(yù)算方面，尹中卿對《財經(jīng)》記者說，進(jìn)一步完善國有資本經(jīng)營預(yù)算編制，對于國有企業(yè)改革有重要促進(jìn)作用，將國有資本經(jīng)營收益更多用于社會保障等社會公共支出，也有利于社會事業(yè)的發(fā)展。

李煒光表示，財政預(yù)算的細(xì)化只是一個方面，不見得越細(xì)越好。預(yù)算如何公開是一門學(xué)問，人大代表不都是財政專家，即使預(yù)算細(xì)化到一定程度，他們也不一定就能審查，會審查。最好的辦法是按照具體項目公布財政支出，表現(xiàn)為納稅人的錢究竟都用于做什么事情，“這樣誰都看得懂。”

財政預(yù)算下一步究竟如何行進(jìn)，公眾期待在《預(yù)算法》的修訂中找到答案。這部法律1995年1月1日開始施行，至今已走過15載。

高強向《財經(jīng)》記者表示，全國人大預(yù)算工委、財政部會同15個部門，目前已經(jīng)提出了《預(yù)算法》修訂的征求意見稿，最近就將廣泛征求各方面的意見。在此基礎(chǔ)上，修改以后還會采取適當(dāng)?shù)姆绞较蛏鐣髑笠庖姟?/p>

高強說，按照今年全國人大常委會立法工作的計劃，8月就要第一次審議預(yù)算法修改情況的報告。隨后還可能經(jīng)過“二讀”“三讀”，最終形成決議，頒布實施。但對于《預(yù)算法》完成修訂的時間表，高強沒有透露。■

本刊記者陳燕對此文亦有貢獻(xiàn)