地方融資平臺規(guī)范破題

地方融資平臺是現(xiàn)有財稅體制和融資體系下的產(chǎn)物，無論是銀行貸款、發(fā)債或者借道信托、理財產(chǎn)品等進行融資，都無法解決其建設(shè)壓力大、資本金不足的矛盾

《財經(jīng)》記者 張曼

經(jīng)濟刺激計劃中最活躍的投融資主體——地方政府融資平臺，已被放置在聚光燈之下。其超過5萬億元的巨額融資，潛在的金融體系和財政負(fù)債風(fēng)險，引起中央層面的重視，亦成為今年“兩會”討論重點。

3月5日，國務(wù)院總理溫家寶在人大政府工作報告中提出，“切實加強政府性債務(wù)管理，增強內(nèi)外部約束力，有效防范和化解潛在財政風(fēng)險。”

3月6日，財政部部長謝旭人、發(fā)改委主任張平、中國人民銀行行長(下稱央行)周小川在十一屆全國人大三次會議記者會上，分別提示了地方融資平臺的風(fēng)險，并就如何規(guī)范發(fā)表了看法。其中，張平表示，如果不能夠正確處理，就會帶來潛在的財政風(fēng)險或者說金融風(fēng)險。

據(jù)銀監(jiān)會摸底，去年年中，全國8221家地方融資平臺獲得授信總額8.8萬億元，貸款余額5.56萬億元，其中80%為項目貸款。另據(jù)權(quán)威人士估算，到2009年底，通過各地融資平臺放貸形成的貸款余額約為6.3萬億至6.5萬億元。在高額信貸下，部分地區(qū)財政信貸化、政府背景項目的資本金不足問題突出。此外，許多融資平臺信息不透明、管理不規(guī)范、貸款使用難以監(jiān)控和抵、質(zhì)押有效性難以落實，相關(guān)不確定性難以估量。

因此，國務(wù)院在去年下令財政部牽頭，與央行、發(fā)改委、銀監(jiān)會等部委摸底地方融資平臺目前的設(shè)立情況、投融資風(fēng)險以及其與地方財政糾纏不清的關(guān)系，并起草相關(guān)規(guī)范文件。

2月，規(guī)范性文件征求意見稿已在中央部委、地方相關(guān)部門征求意見。

參與意見征集的政府人士表示，目前大家在規(guī)范融資平臺公司治理、負(fù)債透明化、防范化解融資平臺風(fēng)險等方面已經(jīng)達成基本一致，但是對具體的融資平臺范圍界定、規(guī)范方式以及對策上，還存在分歧。

“兩會”前夕，國務(wù)院在2月25日召集各地方分管財政的省長、中央涉及融資平臺投融資管理的相關(guān)經(jīng)濟部門，如財政部、發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會、國資委、稅務(wù)總局等，共同商討融資平臺的規(guī)范管理。

目前，銀監(jiān)會已要求融資平臺的主要債權(quán)人銀行金融機構(gòu)，對所有融資平臺的貸款項目包，解包還原，重新立據(jù)，風(fēng)險分類，保全有力。

不過，一位地方央行人士坦承，地方建設(shè)中有實際資金需求，成立融資平臺無非是為了符合貸款條件能融到錢，是中央地方財權(quán)事權(quán)不對等的產(chǎn)物。銀行貸給地方融資平臺的錢不大可能在近期形成壞賬，關(guān)鍵要看所貸項目本身的盈利能力以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性。單整肅地方融資平臺的意義不大，還需要配合財稅體制改革。

部委聯(lián)動

地方融資平臺的崛起，與中央應(yīng)對經(jīng)濟危機的投資計劃同步。

2008年底，中央推出“4萬億”投資計劃，中央和地方以1∶1方式出資，通過積極財政刺激投資扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟下滑之危。大批投資項目加速上馬。為解決資金來源，地方融資平臺攬信貸和發(fā)債融資隨即啟動。

“挑揀出融資平臺，注入土地、公園、政府大樓等各種資產(chǎn)，找政府擔(dān)保做個風(fēng)險緩釋，再納入當(dāng)?shù)仡A(yù)算，就開始發(fā)瘋式地貸款?！币晃槐O(jiān)管層人士如此描述商業(yè)銀行對融資平臺貸款。

地方政府為“保八”極盡所能融資，商業(yè)銀行為沖規(guī)模保業(yè)績，將大額新增貸款投向融資平臺，二者一拍即合，地方融資平臺貸款余額翻番沖高至5.56萬億元，與國債余額規(guī)模相當(dāng)。

去年開始，國家發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會、審計署等部門多方調(diào)查融資平臺風(fēng)險，財政部也開始全方位清理地方政府和融資平臺負(fù)債，不少地方政府也主動摸底下屬各類融資平臺負(fù)債經(jīng)營情況。

據(jù)銀監(jiān)會統(tǒng)計，全國有13個省融資平臺貸款余額是當(dāng)?shù)刎斦偸杖氲?倍以上，更有甚者達到3.2倍。

江蘇省射陽縣審計局發(fā)現(xiàn)，該縣8個融資平臺主要通過銀行貸款和個人融資兩種渠道進行融資，其中個人融資額占總?cè)谫Y額30%以上，融資年利率達10%;部分融資平臺對年度融資總額、融資渠道、融資投向等沒有具體的計劃。

該審計局還在延伸調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，某居委會從一融資平臺賬上領(lǐng)取征地拆遷、賠青等費用合計2875.85萬元，至審計時仍未結(jié)賬，未結(jié)賬時間長達一年多，部分融資資金被貪污挪用。

融資平臺數(shù)量和負(fù)債規(guī)模超乎常規(guī)地急劇增長，引起中央高度關(guān)注。

1月19日，總理溫家寶在國務(wù)院第四次全體會議上布署第一季度工作，要求“盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風(fēng)險”。

2月，上述相關(guān)部委以及地方政府陸續(xù)收到財政部牽頭擬定的征求意見稿。

該文件從風(fēng)險防范角度，規(guī)范地方政府舉債和擔(dān)保承諾行為，禁止地方政府和經(jīng)費補助事業(yè)單位，以財政性收入、承諾函、回購協(xié)議等方式，直接或變相地為融資平臺等機構(gòu)的融資提供擔(dān)保。

此外，該文件還打算嚴(yán)格限制沒有主營業(yè)務(wù)、僅為融資而設(shè)的融資平臺再融資，對存量地方政府顯性隱形債務(wù)分類核實，明確償債責(zé)任，并引入地方債務(wù)風(fēng)險管理機制。其意在多方面厘清相關(guān)債務(wù)人責(zé)任關(guān)系，通過財政約束體制，引導(dǎo)規(guī)范融資平臺和地方政府負(fù)債。

但是，各部委在摸底后，對融資平臺涉及的各項風(fēng)險系數(shù)的判斷并不一致。具體到融資平臺范圍界定、存量債務(wù)關(guān)系、償債責(zé)任的清理和界定，也頗具爭議。

工商銀行(601398.SH/01398.HK)行長楊凱生認(rèn)為，融資平臺應(yīng)該專指過去兩年里，為了解決資本金問題臨時組建的、專門用于融資的有政府背景的公司。這些機構(gòu)往往實收資本不足，打包獲取貸款后分至各個獨立法人機構(gòu)用于中長期項目建設(shè)，對于還款資金的管理存在難度，償債資金主要冀望于日后的財政收入，風(fēng)險相對較大。

不過，在不少人士看來，只要是由地方政府發(fā)起設(shè)立，通過多種手段劃撥土地、股權(quán)等資產(chǎn)滿足信貸融資條件，背靠財政信用，且主要承擔(dān)基礎(chǔ)建設(shè)以及政府相關(guān)項目的公司，均屬于融資平臺范疇。

譬如目前一些融資平臺開始進入房地產(chǎn)、資源開發(fā)等高回報領(lǐng)域，或者退出水務(wù)處理等基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域，但還與地方財政連接緊密。

盡管相關(guān)規(guī)范性文件尚未出臺，但財政部系統(tǒng)已著手對地方融資平臺以及地方政府的各種顯性、隱形負(fù)債進行摸底，希望清理地方政府及相關(guān)企業(yè)的負(fù)債權(quán)責(zé)關(guān)系，并試圖建立地方政府債務(wù)率、新增債務(wù)率等指標(biāo)體系，進行債務(wù)規(guī)模限額管理和風(fēng)險預(yù)警。

各部委的聯(lián)合行動，意味著地方融資平臺大規(guī)模舉債已受到來自上層的壓力。

但一位地方監(jiān)管人士坦承，今年要防控融資平臺風(fēng)險，對新上項目嚴(yán)格控制貸款，但是在城市化進程保增長的過程中，該支持還得支持。有些條件不夠的融資平臺該完善完善，有的甚至還創(chuàng)造一些條件，才能滿足銀行信貸程序上的要求。

信貸進退

融資平臺發(fā)源于上世紀(jì)90年代末，主要是為了承接國家開發(fā)銀行(下稱國開行)“兩基一支”等中長期開發(fā)性貸款，支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一度被商業(yè)銀行認(rèn)為是高風(fēng)險的政策性業(yè)務(wù)。

據(jù)國開行去年年中的內(nèi)部調(diào)查，該行對開發(fā)區(qū)平臺、國有資產(chǎn)、土地儲備、城市建設(shè)投資公司、交通投資公司等1900多家融資平臺，累計貸款約1.7萬億元貸款。

國開行對這些融資平臺的內(nèi)部評級，六成在BBB級以下，五成以上還款來源都依賴財政支持，平均負(fù)債率接近60%，但不良貸款率只有0.6%，低于國開行平均貸款不良率。

但據(jù)不完全統(tǒng)計，融資平臺一年來負(fù)債率上升了約10個百分點。由于風(fēng)險上升，加上銀行競相壓價，國開行已經(jīng)開始退出一些高風(fēng)險的融資平臺。

如今，商業(yè)銀行已取代國開行，成為融資平臺的主要提款來源。據(jù)銀監(jiān)會人士透露，融資平臺八成資金來自銀行。而銀行在大額貸款發(fā)放時，過度關(guān)注政府背景，打包簽訂大額授信協(xié)議，忽略了具體項目的風(fēng)險審核。融資平臺貸款風(fēng)險已經(jīng)成為今年監(jiān)管者最關(guān)注的三大重點之一。

針對此種情況，銀監(jiān)會今年初要求銀行自查歷年融資平臺貸款，尤其是去年打包發(fā)放的貸款要“解包還原，重新立據(jù)”，對融資平臺貸款的項目逐筆重新評審，分析項目資本金來源、還款資金來源，進行風(fēng)險分類排查，加強貸后管理和債務(wù)保全。

一位地方央行人士也對此表示贊同:“融資平臺是否符合貸款條件、抵押物是否合理、還本付息風(fēng)險大小，關(guān)鍵不在融資平臺，而應(yīng)該主要看貸款的具體項目本身是否有盈利還款能力?！?/p>

一位參加“兩會”的金融高層人士表示，特別是那些杠桿率高、公司治理結(jié)構(gòu)差的區(qū)縣級平臺公司，一旦政府用于抵押的土地不能開發(fā)變現(xiàn)，或者緊縮政策一出臺，風(fēng)險就會顯現(xiàn)。而城商行等地方金融機構(gòu)會首先受到?jīng)_擊。

根據(jù)銀監(jiān)會摸底，縣級財政可自主支配的財力少，但數(shù)量多，占融資平臺總數(shù)的六成，貸款總額1.44萬億元，其負(fù)債情況、償債能力都令人擔(dān)憂。

央行行長周小川認(rèn)為，一部分融資平臺的融資是有明確償還能力的，不值得太大擔(dān)憂。但兩類值得關(guān)注:一類是以土地為抵押的借款，因為在土地價值的上升階段，有可能出現(xiàn)高估，而未來當(dāng)土地價值下降，就可能使得對貸款的判斷出現(xiàn)差別;另外一類是由城市政府進行綜合還款的，也就是說項目本身不具備充分的還款能力，主要依靠綜合效益來還款，這里面蘊含著城市政府以及財政性的風(fēng)險。

國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長巴曙松則認(rèn)為，雖然地方政府投融資平臺的融資迅速增長，但并不會出現(xiàn)風(fēng)險集中爆發(fā)的現(xiàn)象。

而銀監(jiān)會此番要求拆包分解評估風(fēng)險，加上信貸規(guī)?？刂坪唾Y本充足率的約束，一些拿到項目比較多的大銀行可能會篩選退出一部分融資平臺的貸款。

銀監(jiān)會人士表示，小銀行和農(nóng)信社等機構(gòu)風(fēng)險識別和控制能力較弱，向來在爭取客戶上也處于弱勢，又容易受到地方政府的控制，去年已經(jīng)發(fā)放了不少融資平臺貸款，今年銀監(jiān)會將會加大對貸款風(fēng)險在銀行間轉(zhuǎn)移的監(jiān)管。

隨著風(fēng)險逐步積累，加上監(jiān)管部門提示，今年初商業(yè)銀行對融資平臺貸款增速將有所放緩。

大平臺整合

融資平臺發(fā)行城投債是其第二大資金來源，也是融資平臺走出銀行貸款操作幕后，被人所知的關(guān)鍵點。

相比于銀行貸款，發(fā)債融資門檻更高并需要公開披露發(fā)債主體的相關(guān)信息。就此，但凡發(fā)債者難免一番包裝:即通過政府劃入資產(chǎn)擴大資本金，并創(chuàng)造公司章程和治理規(guī)范文件，加入各種規(guī)費和財政補貼收入充實現(xiàn)金流，以滿足發(fā)債的基本條件。

中國債券登記結(jié)算有限責(zé)任公司(下稱中債登)的數(shù)據(jù)顯示，2008年底開始，城投債的發(fā)行地區(qū)逐步從大型重點城市擴展到中西部地區(qū)，中小型城市及區(qū)級財政的融資平臺開始成為發(fā)債主體;發(fā)行規(guī)模也由2009年的寥寥數(shù)筆迅速擴張到2500億元。

城投債擴容也推動當(dāng)年企業(yè)債規(guī)模增長80%。截至3月10日，今年已經(jīng)發(fā)行了299億元地方企業(yè)債，95%為城投債。同期，以融資平臺為主體，注冊發(fā)行了約140億元中期票據(jù)和短期融資券。

一位操作發(fā)行多筆城投債的金融機構(gòu)人士表示，現(xiàn)在發(fā)改委對融資平臺發(fā)債的審核嚴(yán)格很多，對項目情況、資金用途等條款查得比以前細，審批速度慢了許多。目前，在發(fā)改委排隊等待審批發(fā)債的融資平臺還有200多家，也有一些已經(jīng)發(fā)過債的融資平臺正在準(zhǔn)備滾動發(fā)行中期票據(jù)和短期融資券籌資。

隨著發(fā)債數(shù)量的激增，魚龍混雜現(xiàn)象凸顯。

上述人士表示，已經(jīng)發(fā)債的融資平臺算是風(fēng)險較小的了，但里面也有很多是經(jīng)過包裝，看不出純平臺痕跡。外人想通過看財務(wù)報表、公司治理章程等材料判斷融資平臺的情況，很難。

該人士進一步解釋，融資平臺從2005年開始發(fā)債，當(dāng)時就已經(jīng)用了包裝術(shù)，后期打算整合，但這一波至今尚未整合完，僅僅是捏在一起。要想對現(xiàn)在催生出來的8000多家融資平臺進行整合管理，也非易事。

對此，不少進京參加“兩會”的金融界代表建議，根據(jù)地區(qū)發(fā)展的需要和能力，將現(xiàn)有平臺整合拆分，在交通、城建等相關(guān)部門下進行歸口管理，納入財政監(jiān)管。這樣風(fēng)險集中在一起，透明，且方便管理。

就這一模式，四川已經(jīng)組建3千億元資產(chǎn)的四川發(fā)展(控股)有限責(zé)任公司，云南、江西都準(zhǔn)備進行整合。

一位評級公司資深人士表示，現(xiàn)在超大融資平臺已經(jīng)備受青睞，很多地方都想整出AAA級大平臺，有的是捏合，有的是在資本運作層面，通過分拆整合發(fā)債。但是從過往經(jīng)驗來看，一般過好幾年才能有實質(zhì)性運作。

不過，從市場的角度，大平臺償債能力和地方政府的關(guān)系更緊密，政府對大平臺投融資和還款會有更多的政策傾斜，在支持和協(xié)調(diào)方面的力度會更大。

除了債券發(fā)行，銀行間市場交易商協(xié)會正在試圖推出資產(chǎn)證券化產(chǎn)品——資產(chǎn)支持票據(jù)來拓寬企業(yè)融資渠道。這也被視為地方融資平臺盤活存量資產(chǎn)、釋放融資能力的重要路徑。此類產(chǎn)品有別于企業(yè)債，收益和還款掛鉤資產(chǎn)和項目，而不是企業(yè)。

但是據(jù)參與試驗研究的中介人士表示，從目前已經(jīng)進行的試驗來看，由于存在債權(quán)確認(rèn)等法律問題，資產(chǎn)支持票據(jù)需要借道信托等機構(gòu)，結(jié)構(gòu)相對復(fù)雜，目前還處在優(yōu)質(zhì)企業(yè)的試驗研究階段，現(xiàn)實操作性不如直接發(fā)債。

堵不如疏

一位地方發(fā)改委人士表示，規(guī)范地方融資平臺的征求意見稿措施很嚴(yán)厲，不允許風(fēng)險大的融資平臺再通過銀行貸款或者發(fā)債等方式融資，一些區(qū)縣級的融資平臺不僅面臨資金來源枯竭，甚至可能被取締。但融資平臺本來就是靠借新還舊來維持運行，而且有很多項目需要持續(xù)的資金來源，一旦卡住會造成更大的風(fēng)險。

他表示，發(fā)改委建議區(qū)別對待。

一位監(jiān)管層人士也表示，融資平臺的市政建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等項目，回收期很長，這些公共產(chǎn)品都是窗口單位，還有很大的資金需要。政府要集中財力拿出來，不能過度地依賴商業(yè)銀行資金?？傮w來講，融資平臺不應(yīng)該簡單地堵住融資，還是應(yīng)該疏通更多的融資渠道。

目前安徽省已經(jīng)對當(dāng)?shù)厝谫Y平臺的所有制結(jié)構(gòu)、股權(quán)結(jié)構(gòu)進行摸底，希望探索融資平臺可持續(xù)發(fā)展的路徑。

在不少人士看來，融資平臺是在現(xiàn)有財稅體制和融資體系下出現(xiàn)的產(chǎn)物，無論是信貸還是發(fā)債或者借道信托、理財產(chǎn)品等模式進行融資，都無法解決其建設(shè)壓力大、資本金不足的矛盾。

因此部分專家建議，對于確實應(yīng)該由政府承擔(dān)建設(shè)責(zé)任的公益性社會類項目，應(yīng)該通過加大財政預(yù)算資金投入和中央轉(zhuǎn)移支付、特殊國債等多種渠道，安排項目資金。

巴曙松建議，應(yīng)完善中國財稅體制，平衡地方政府事權(quán)和財權(quán)，降低地方政府對外融資的依賴性。

他表示，在現(xiàn)階段中國急需摸清地方政府現(xiàn)有債務(wù)規(guī)模，減少金融機構(gòu)與地方政府之間的信息不對稱，防止盲目借貸。同時，還需建立一套既符合地方財政債務(wù)狀況，又能反映地方財政風(fēng)險程度及其變化發(fā)展趨勢的風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)，以監(jiān)測和預(yù)防債務(wù)風(fēng)險發(fā)生?！?/p>