打開預(yù)算“暗箱”

預(yù)算是“鎖住”政府財政收支行為的“籠子”，加強對政府預(yù)算行為的外部政治與法律控制迫在眉睫

“兩會”期間身著節(jié)日盛裝、輕歌曼舞的代表們，像是來到了一個大型慶典活動現(xiàn)場。這些人能代表全國億萬納稅人嚴格審議預(yù)算嗎?能為國民福利的改善而呼吁嗎?能對侵犯納稅人權(quán)利的行為說“不”嗎?

事實是，他們或可代表各級官員，因為在職和退休官員占代表比例的大多數(shù)。他們也可以代表各行各業(yè)的模范人物、知名人士。但他們卻難以充分代表中國億萬納稅人嚴格審議政府預(yù)算。

他們中的許多人對任何議案都舉手表示同意，甚至有代表以從未投過反對票為榮。經(jīng)?？吹烬R刷刷舉起的手臂，卻很少聽到他們認真表達納稅人的意愿和呼聲。近年來，“兩會”上的“雷人”提案越來越多，可證此言不虛。

迄今，中國的人民代表大會未曾對稅收及各種財政預(yù)算事項做過細致入微的審查、討論、批評，政府提交給人大的預(yù)算報告異常簡略。即便該預(yù)算報告簡單，從2005年開始卻不再由財政部長在大會上宣讀，而改為書面審議。這導(dǎo)致代表們對預(yù)算的關(guān)注程度降低，人大對預(yù)算的審查職能進一步弱化。

普通公眾很難從經(jīng)過大量簡化的預(yù)算報告中獲得充分信息，因為預(yù)算報告并沒有清晰地描述政府財政行為的全部情況，而預(yù)算草案還屬于國家機密，具體內(nèi)容秘而不宣。即便讀到了預(yù)算草案，也只是全部財政收支情況的一部分。大量的預(yù)算外、制度外收支并未列入其中，預(yù)算在中國，仍然是未開啟的“暗箱”。

不曾賦予的預(yù)算修正權(quán)

中國的預(yù)算年度規(guī)定為1月1日至12月31日，每年的全國人大會議3月召開，此時，預(yù)算已經(jīng)執(zhí)行了近一個季度。這種先斬后奏的“審批”方式在中國延續(xù)了幾十年，不能不說是對《憲法》和最高國家權(quán)力機構(gòu)的某種輕視。

中國法律也未曾賦予人大預(yù)算修正權(quán)，代表們只能選擇整體否決或整體通過。在中國現(xiàn)行體制下，整體否決不可能，即使部分代表投了反對票也無實際意義。而整體通過，耗費巨資開這個人代會還有什么意義?人民代表大會無力為納稅人承擔起“看家守財”的職責(zé)，也不能對納稅人的稅負和稅款流向做認真負責(zé)的審查和監(jiān)督，這就從根本上違反了設(shè)置的初衷。

由于缺乏人大的有效約束和監(jiān)督，各級政府部門對財政資金配給的裁量權(quán)持續(xù)增強，追求“超收目標”的強大動力得不到制約，預(yù)決算執(zhí)行的偏離度也就越來越大。

比如2006年的政府預(yù)算報告中，全國財政收入和財政支出分別為35423.38億元和38373.38億元，而在同年的政府決算報告中，這兩個數(shù)字分別被改寫為39373.20億元和41535.73億元。預(yù)決算偏離度分別高達11.15%和8.42%。

由于缺乏人大的有效約束和監(jiān)督，各種財政機會主義行為不勝枚舉，包括財政腐敗、違規(guī)操作、嚴重浪費與低效率普遍而長久地存在。在這樣的結(jié)構(gòu)下，政府往經(jīng)濟領(lǐng)域投入的資金量越多，情況就愈加嚴重。那些龐大無比的工程，預(yù)算外、制度外資金的籌集和支出，大多由主管部門甚至個別領(lǐng)導(dǎo)人自行拍板定案。

由于缺乏人大的有效約束和監(jiān)督，政府也沒有改進資源配置效率的壓力，施政的行為也就高度不透明，來自國民的質(zhì)疑或申訴就變得軟弱無力。公眾的關(guān)注、參與不夠，政府與民間在預(yù)算過程中的合作關(guān)系幾乎不存在，預(yù)算很容易被用于官員培植個人權(quán)力和追求表面豪華形象的功能，而與人民福利改善無關(guān)。

為保守財政“機密”，預(yù)算知識的普及也被刻意回避。有人做過隨機調(diào)查，民眾中知道“預(yù)算”二字含義者，遠不如“稅收”和“收費”多。長此下去，人民還只是繳納稅費的機器，而非國家的主人。

政府的一切稅收、財政活動都應(yīng)以為社會提供公共服務(wù)、提高國民的福利水平為歸依。預(yù)算就是“鎖住”政府財政收支行為的“籠子”。

顯然，如果不在中國的預(yù)算領(lǐng)域重新確立有效的外部約束機制，就不可能改進資源的配置效率，不可能有效地控制支出，不可能改進財政管理效率，不可能杜絕浪費與腐敗，預(yù)算活動就不可能真正地承擔起其公共責(zé)任，任何模式的財政預(yù)算改革也就不可能取得成功。

加強外部行政控制

近年來，政府也在努力推進預(yù)算改革，“零基預(yù)算”“部門預(yù)算”“國庫集中收付”“政府采購”“績效預(yù)算”等許多措施被運用于實踐中，取得不小成績。但這些改革措施大多屬于技術(shù)層面，目的是加強政府內(nèi)部的行政控制，而不是立法機構(gòu)和人民對政府預(yù)算的政治控制，它的意義和價值便打了折扣。

構(gòu)建公共財政體制是一項系統(tǒng)工程，涉及國家經(jīng)濟、政治、軍事、文化、社會等各個方面，但其中的關(guān)鍵問題是如何加強對政府預(yù)算行為的外部政治與法律控制。在這個問題上，我們不能再徘徊不前。

——要實現(xiàn)立法監(jiān)督機構(gòu)與政府的分立與制衡，預(yù)算的編制和審批、執(zhí)行與監(jiān)督職能要分開完成。

——要建立人大對政府征稅和用稅行為的控制權(quán)，而不是一個簡單的監(jiān)督權(quán)?？刂茩?quán)，概括地說包括決策權(quán)、約束權(quán)、監(jiān)督權(quán)、檢查權(quán)、問責(zé)權(quán)以及任免相關(guān)官員的權(quán)力。

——要確立財政預(yù)算共同治理的觀念和原則，預(yù)算總額由人民代表大會即國家的立法監(jiān)督機構(gòu)確定，只有得到該機構(gòu)的認可，才能得到變更和突破。

——要把比較成熟的稅收法規(guī)、條例等上升為法律，經(jīng)人大審議批準形成正式稅法實施;一切預(yù)算外、制度外的財政活動都必須納入人大的控制監(jiān)督范圍，不能有例外。

——要賦予人大及其常委會預(yù)算的修正權(quán)，因為這是現(xiàn)代議會制度的核心權(quán)力，這個權(quán)力不在，人大便是無權(quán)機構(gòu)，會議的召開也無實際意義。當然，國家在法律上也要限制人大擁有不授約束的絕對權(quán)力。

——要在人大內(nèi)部設(shè)立預(yù)決算審議專家咨詢機構(gòu)，協(xié)助人大預(yù)算工委和人大代表審查政府預(yù)算及其執(zhí)行結(jié)果。專家的遴選應(yīng)避開有“官方背景”的人。

——要建立完善的預(yù)算監(jiān)督和責(zé)任追究機制，預(yù)算執(zhí)行中玩忽職守者要允許媒體曝光，嚴重的要受到法律制裁。

——政府的財政稅收活動要公開、透明，以通俗易懂的語言公示之，不能再搞“秘密財政”。遮蔽或修改公共信息，應(yīng)與侵吞公共財產(chǎn)同罪。

打開預(yù)算“暗箱”，是法律賦予全國人大這個最高國家權(quán)力機構(gòu)的職責(zé)。如今，中國《預(yù)算法》修改已列入全國人大常委會的工作日程，我們希望修改后的《預(yù)算法》在價值理念和法律精神上能夠有所創(chuàng)新，并重新對預(yù)算進行制度設(shè)計，建立更加完善的預(yù)算實體和程序規(guī)范，以實現(xiàn)加強人大對預(yù)算的法律監(jiān)督和責(zé)任控制?！?/p>

作者為天津財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)科首席教授