績(jī)效動(dòng)起來(lái)

河北已經(jīng)在事實(shí)上實(shí)施著績(jī)效預(yù)算，或者說(shuō)，在從財(cái)政資金配置與使用入手開(kāi)始，打造一個(gè)績(jī)效政府。

早編預(yù)算、細(xì)編預(yù)算、零基預(yù)算……談起預(yù)算改革，河北給業(yè)界的印象是，“預(yù)算改革看河北”。

2008年，河北財(cái)政又創(chuàng)中國(guó)之先，率先開(kāi)展“發(fā)展性支出三年滾動(dòng)預(yù)算編制試點(diǎn)”。河北省常務(wù)副省長(zhǎng)付志方在該省財(cái)政工作會(huì)議上批示，“要加大力度，擴(kuò)大試點(diǎn)。省直有關(guān)部門要積極主動(dòng)地做好相關(guān)工作。市、縣也要加快推行預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)管理模式”。

15個(gè)部門取得成效

三年滾動(dòng)預(yù)算是指在編制年度預(yù)算的基礎(chǔ)上，預(yù)測(cè)一定時(shí)期內(nèi)國(guó)家和省有關(guān)政策變化及形勢(shì)發(fā)展的需要，同步依次編制其后兩年政府及其部門的發(fā)展性收支預(yù)算，并且逐年向前遞推滾動(dòng)的預(yù)算編制方法。

“編制三年滾動(dòng)預(yù)算從財(cái)力上瞻前配置，保障政府中期發(fā)展規(guī)劃和施政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，符合科學(xué)發(fā)展觀的要求，對(duì)提高政府執(zhí)政能力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義”，河北省財(cái)政廳廳長(zhǎng)齊守印認(rèn)為，這種預(yù)算編制有利于為省委、省政府中期規(guī)劃做好財(cái)力保障，有利于整合資金、集中財(cái)力解決事關(guān)全省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展大局的重大問(wèn)題，有利于提高省級(jí)預(yù)算編制質(zhì)量，有利于財(cái)政運(yùn)行的平衡和穩(wěn)固，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

“去年，省級(jí)在教育廳、科技廳、公安廳、民政廳等15個(gè)部門試行了發(fā)展性支出三年滾動(dòng)預(yù)算，對(duì)財(cái)政投資項(xiàng)目實(shí)行先評(píng)審、后入庫(kù)試點(diǎn)，取得了初步成效。今年要將試點(diǎn)擴(kuò)大到27家?！?/p>

三年滾動(dòng)預(yù)算編制工作對(duì)績(jī)效管理提出了明確要求：每個(gè)支出項(xiàng)目都要有明確、量化、分階段的預(yù)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)績(jī)效目標(biāo)，建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排相結(jié)合的運(yùn)行機(jī)制，提高財(cái)政資金的使用效率與配置效能。

對(duì)此，河北省財(cái)政廳預(yù)算編審中心副主任張擁軍認(rèn)為，三年滾動(dòng)預(yù)算是圍繞目標(biāo)編預(yù)算，是規(guī)劃預(yù)算，與績(jī)效預(yù)算具有內(nèi)在關(guān)系。

預(yù)算的核心還是績(jī)效

“河北的預(yù)算改革在1998年就開(kāi)始了”。張擁軍向記者講述河北預(yù)算改革的歷程，從2003年起，河北省財(cái)政廳連續(xù)四年將財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)列為當(dāng)年的突破性工作，在教科文、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、農(nóng)業(yè)等專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)方面進(jìn)行了試點(diǎn)，研究出臺(tái)了《河北省省級(jí)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法》和《省級(jí)部門預(yù)算管理考評(píng)辦法》。2004年，省財(cái)政廳又進(jìn)一步選擇兩個(gè)省直部門作為績(jī)效預(yù)算編制試點(diǎn)，并制定了《河北省省級(jí)績(jī)效預(yù)算管理實(shí)施意見(jiàn)（試行）》和《2005年河北省省級(jí)績(jī)效預(yù)算改革試點(diǎn)方案》。

《三年滾動(dòng)預(yù)算編制工作的實(shí)施意見(jiàn)》第一條是：編制部門職能領(lǐng)域內(nèi)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃?！斑@就要求各部門明確發(fā)展目標(biāo)、投入重點(diǎn)和預(yù)期績(jī)效”，張擁軍對(duì)此解讀，“以前，部門在預(yù)算過(guò)程中存在重分配輕管理、重投入輕產(chǎn)出的現(xiàn)象。我們以往對(duì)他們考核時(shí)，往往是以他們做了多少事為指標(biāo)，這樣考核的是他們的‘產(chǎn)出’，而不是做事的效果?？?jī)效預(yù)算則要求從最終的目標(biāo)出發(fā)，不管他們做了多少事，如果沒(méi)有效果，他們做的事不但沒(méi)有績(jī)效，而且應(yīng)該改正或者停止”。

“預(yù)算應(yīng)圍繞績(jī)效來(lái)編制，預(yù)算的核心就是績(jī)效”。

曾于2004年赴澳大利亞財(cái)政部學(xué)習(xí)半年的張擁軍，對(duì)該國(guó)績(jī)效預(yù)算的管理模式印象深刻，“政府是以績(jī)效為目標(biāo)進(jìn)行預(yù)算編制，將撥款與各單位的績(jī)效目標(biāo)掛鉤，并與各部門的長(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃結(jié)合起來(lái)。這樣實(shí)際上是由政府從上至下推廣，最后一個(gè)流程才是績(jī)效評(píng)價(jià)。而我們剛好是反的，財(cái)政部門編制績(jī)效預(yù)算，向上推動(dòng)政府執(zhí)政”。

目前，世界上近50個(gè)國(guó)家采用了績(jī)效預(yù)算，包括美國(guó)、英國(guó)、日本、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家和巴西、印度、菲律賓、馬來(lái)西亞等發(fā)展中國(guó)家。

《意見(jiàn)》要求各部門認(rèn)真篩選論證支出項(xiàng)目，規(guī)劃編制項(xiàng)目預(yù)算，建立發(fā)展性支出三年滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)?！斑@一條是為了加強(qiáng)預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，完善項(xiàng)目論證機(jī)制，提高入庫(kù)項(xiàng)目質(zhì)量。但同時(shí)也賦予了部門更大的預(yù)算權(quán)，有助于促使政府部門按照成本效能原則優(yōu)化配置資源，提高財(cái)政資金的有效性”，張擁軍說(shuō)，“財(cái)政部門不再是過(guò)去的那種被動(dòng)的出納機(jī)構(gòu)，而是成為站在政府理財(cái)角度來(lái)思考問(wèn)題的理財(cái)師，不僅要考慮資源分配，更要考慮資源使用的績(jī)效”。

從績(jī)效預(yù)算到績(jī)效政府

“2002年，財(cái)政部綜合司搞了一個(gè)三年滾動(dòng)計(jì)劃，我是代表綜合處去參加的會(huì)議，當(dāng)時(shí)會(huì)議達(dá)成一個(gè)共識(shí)，就是計(jì)劃要落到預(yù)算里才有效，才叫落實(shí)?！睆垞碥娤蛴浾呓榻B，“核心”問(wèn)題還是績(jī)效問(wèn)題。因?yàn)楝F(xiàn)在搞績(jī)效預(yù)算很難推動(dòng)，我們就先搞規(guī)劃預(yù)算。三年滾動(dòng)預(yù)算實(shí)際上就是一種規(guī)劃預(yù)算”。

為什么績(jī)效預(yù)算難推動(dòng)？張擁軍認(rèn)為，一是“績(jī)效”理念還沒(méi)有在政府部門真正樹(shù)立。一些部門關(guān)注更多的是申請(qǐng)財(cái)政資金的多少，還沒(méi)有把財(cái)政資金的使用效果放在突出位置；二是由于財(cái)政支出更注重社會(huì)公眾目標(biāo)，項(xiàng)目分布行業(yè)繁雜，具有長(zhǎng)期性和階段性，因此，難以建立規(guī)范、統(tǒng)一的績(jī)效目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)。三是由于政府績(jī)效目標(biāo)不明確，財(cái)政支出信息系統(tǒng)不完備，所以如何確定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)比較困難。四是績(jī)效預(yù)算編制，績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效反饋互動(dòng)機(jī)制還未建立。

張擁軍說(shuō)，績(jī)效預(yù)算管理是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府管理模式發(fā)展到一定階段，進(jìn)一步加強(qiáng)公共支出管理的客觀選擇，它不僅是預(yù)算方法的一種創(chuàng)新，而且是政府管理理念的一種革命。

財(cái)政部科研所所長(zhǎng)賈康認(rèn)為，績(jī)效預(yù)算是個(gè)導(dǎo)向，但我國(guó)在若干年之內(nèi)還是做不到績(jī)效預(yù)算?！拔覀兛上葟谋容^好做的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估入手。項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估有了經(jīng)驗(yàn)以后，要擴(kuò)展到對(duì)于更廣泛的經(jīng)常收支的績(jī)效評(píng)估，再以后發(fā)展到在整個(gè)預(yù)算編制之前就要有預(yù)測(cè)性評(píng)估，對(duì)整個(gè)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程有績(jī)效信息的監(jiān)控，到最后實(shí)現(xiàn)對(duì)總體綜合績(jī)效的評(píng)估和問(wèn)責(zé)制。如果出了明顯的問(wèn)題，問(wèn)責(zé)制要求對(duì)有關(guān)的官員給以必要的處罰。這樣一個(gè)大的邏輯的實(shí)踐控索，可以歸之為績(jī)效預(yù)算，現(xiàn)在我們還處在推動(dòng)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的階段”。

而河北已經(jīng)在事實(shí)上實(shí)施著績(jī)效預(yù)算，或者說(shuō)，在從財(cái)政資金配置與使用入手開(kāi)始，打造一個(gè)績(jī)效政府。