支出責任制

事實上，全國反映強烈的跑“部”“錢”進、土地財政和縣鄉(xiāng)債務(wù)問題，以及上學難、看病難、住房難等問題都與支出責任直接相關(guān)，根子則是政府支出責任與財政能力不匹配。

如果說河北在縣鄉(xiāng)財政體制改革中強調(diào)了收入劃分與支出責任對稱，那么，如何讓省、市、縣三級財政體制從整體上科學化呢？

河北，又一次在全國先行。“省以下政府間財政支出責任劃分改革試點”，這一財政術(shù)語的歷史意義早已超越了財政。

“依責賦權(quán)”

早在本世紀之端，河北省財政廳廳長齊守印就對財政支出責任劃分進行了研究，2001年，他在自己的博士論文中指出，“財政支出責任劃分是政府間財政體制的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)”。

齊守印告訴記者，2005年省財政廳開始研究此項改革的具體方案時，有人提出了不同意見，“十年前中央就劃分好了，你還忙什么勁啊。”

但齊守印有自己的看法，他認為，中央對支出責任的劃分主要是指中央與地方政府關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位維持性支出的劃分，對各級政府經(jīng)濟社會發(fā)展性支出責任如何劃分暨相應(yīng)的專項資金各級如何分擔，并沒有作出明晰的界定，只有地區(qū)大小之別，而無項目的分野。

隨著社會發(fā)展，各種新的支出項目出現(xiàn)，且省以下各級政府財力與事權(quán)不相匹配的矛盾日益突出，將支出責任劃分改革深化推進，很有必要。

“按照民主政治的基本原理，對于公共經(jīng)濟活動主體而言，責任是第一位的，權(quán)力是為履行責任服務(wù)的；如果不是為了公共經(jīng)濟活動主體履行向社會提供公共物品責任的需要，公民就沒有必要把自己的權(quán)利讓渡給別人從而形成可能異己的公共權(quán)力。因而，在研究制定公共經(jīng)濟體制時，單純強調(diào)事權(quán)、財權(quán)劃分(比如人們常說的建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的體制)，輕則屬于中國長期封建專制社會專注權(quán)力、無視民主的表現(xiàn)。因此，應(yīng)當堅持責任劃分與權(quán)力劃分并舉，而且以責任的科學配置為前提，奉行依責賦權(quán)原則。”齊守印曾撰文稱。

在財政系統(tǒng)“浸染”多年，齊守印通過切身體會和理性研究，各級政府財政支出責權(quán)交叉，難以避免出現(xiàn)互相推諉責任的現(xiàn)象。“很多公共事務(wù)說是人人有責，共同負責。結(jié)果基本上都演變成沒人負責”。公共資源配置效率不高，一般和專項轉(zhuǎn)移支付分工不夠明確，不利于提高公共服務(wù)均等化水平和財政資金的使用效益。

參與支出責任劃分改革調(diào)研的河北省財政廳預(yù)算處趙宏亮，對當年的情形記憶猶新，“我們是從2005年開始調(diào)研，次年成立了若干專門的工作組，各部門都抽調(diào)骨干力量進行方案的起草和研究。去年，工作組形成成果18類249項支出責任進行劃分，提交省政府審閱”。

2008年11月21日，河北省政府正式發(fā)文，批轉(zhuǎn)了“省財政廳關(guān)于省以下政府間財政支出責任劃分改革試點意見的通知”。

16億元試點

此次改革首批選取涉及公共安全、民族宗教事務(wù)、農(nóng)村義務(wù)教育、城市義務(wù)教育、文物保護、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與就業(yè)、污染防治、農(nóng)業(yè)資源保護、水庫移民后期扶持、農(nóng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護、土地資源管理12類47項內(nèi)容進行試點。涉及資金約16億元。

趙宏亮介紹道，財政支出責任劃分與事權(quán)配置相匹配的原則、財政支出責任劃分與受益范圍相一致的原則、糾正公共服務(wù)效益外溢性的成本補償原則、共同事務(wù)合理分擔原則、循序漸進不斷深化原則，構(gòu)成改革遵循的五項基本原則。

在改革內(nèi)容方面，首先是支出責任具體劃分。例如，土地資源利用與保護支出責任具體劃分情況如下：土地分等定級、土地評估等支出由省財政承擔；土地利用監(jiān)測、耕地保護等支出由省、市、縣財政分級承擔。

接著，對其中一些專項資金進行了調(diào)整。如對于新增建設(shè)用地土地有償使用費繳入地方金庫70%部分，改為25%部分返還市、縣，38%部分按因素法分配市、縣財政，由市、縣自主用于耕地開發(fā)、基本農(nóng)田建設(shè)與保護及土地整理支出，其余7%部分由省級統(tǒng)籌安排用于全省土地資源管理性支出。

“之所以先期選取這些項目，是因為這些項目支出責任調(diào)整與各職能部門的利益沖突不很大，有利于改革的推進”，趙宏亮說，改革的總體目標是實現(xiàn)地方財政支出責任在省、市、縣各級政府間科學而清晰地配置。

改革迎難上

“從目前試點的情況來看，效果不錯”，齊守印認為，這樣的支出劃分明確落實了各級財政的責任，“比如一些跨地域的交通、水利設(shè)施。所涉及到的當?shù)卣疾辉竿顿Y，怕出現(xiàn)‘我出錢，別人享受’的結(jié)果。上級部門如果統(tǒng)一規(guī)劃，承擔一部分支出責任，下級政府就會有積極性，這種有利經(jīng)濟發(fā)展的項目才能在各方共同出資和努力下，得以順利實施”。

“支出責任劃分是收入劃分和轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)依據(jù)”，齊守印說，以前的財政體制側(cè)重于對財政收入進行劃分，這會導(dǎo)致財政收入與支出責任脫節(jié)，“一些經(jīng)濟條件差的地區(qū)連基本的運轉(zhuǎn)支付都承擔不起，以致欠發(fā)工教人員工資的現(xiàn)象，在相當多的縣鄉(xiāng)發(fā)生。支出責任明確以后，下級一般事項支出責任履行有困難，上級財政要通過一般性轉(zhuǎn)移支付幫助解決，對兩級以上共同承擔責任的公共支出，按規(guī)定比例或具體項目類別安排?？罘謸囊患壎疾辉儆型普嗀熑蔚挠嗟亍?。

齊守印認為，越靠近基層，越了解實際，由基層政府更多的責任直接支出的分配使用，有利于增強財政配置的科學性，有利于在公共監(jiān)督下提高資金使用效益，“錢就放在那里，怎么用，大家一目了然”。

對于支出責任劃分改革試點的下一步推進工作，齊守印認為，“肯定會有阻力，我們是按照先易后難的原則循序推進、逐漸深化”。因為下一階段改革所涉及的項目內(nèi)容，與一些省直部門的利益影響會很大，“將要取消一些專項轉(zhuǎn)移支付”，這樣一來，一些省直相關(guān)職能部門的資金管理權(quán)可能會發(fā)生改變。

“不管怎么說，改革還是要分步擴展，今年還準備將試點進一步推進到市、縣”，齊守印說。

事實上，全國反映強烈的跑“部”“錢”進、土地財政和縣鄉(xiāng)債務(wù)問題，以及上學難、看病難、住房難等問題都與支出責任直接相關(guān)，根子則是政府支出責任與財政能力不匹配。河北，卻正在致力于讓省市縣鄉(xiāng)四級政府的財政責任明晰，以此為基礎(chǔ)，進一步調(diào)適財政收入劃分和轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。