農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)的新探索

2006年以來(lái)，山東省臨沂市莒南縣相溝鄉(xiāng)將32個(gè)適宜的村莊規(guī)劃合并為10個(gè)“大村莊”，在對(duì)村莊規(guī)模、布局、設(shè)置、人口等進(jìn)行重新整合的基礎(chǔ)上，對(duì)村莊管理體制和運(yùn)行模式進(jìn)行了探索。

臨沂市委政策研究室認(rèn)為：相溝鄉(xiāng)“大村莊制”農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)，順應(yīng)了農(nóng)村改革發(fā)展的大趨勢(shì)，是農(nóng)村改革的一個(gè)成功探索。

“三散現(xiàn)象”催生“大村莊制”

相溝鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)孫文磊坦陳：“相溝鄉(xiāng)原有54個(gè)行政村，4.2萬(wàn)口人。由于村莊規(guī)模小、人口少，在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了‘三散現(xiàn)象’?！?/p>

村莊“散居”，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，公共服務(wù)不足。過(guò)去相溝鄉(xiāng)54個(gè)村莊呈“窩狀聚集”的有41個(gè)，村均人口不到1 000人，村均面積不到0.5平方千米。新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)難以開(kāi)展，村莊宅基地利用率低，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)“進(jìn)村入戶”成本較高。

農(nóng)戶“散弱”，規(guī)?；潭鹊?，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后。相溝鄉(xiāng)地處丘陵地帶，地塊零星分散，農(nóng)民大多習(xí)慣單戶經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)出效益很低；受村莊規(guī)模和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展制約，農(nóng)民專業(yè)合作組織少，產(chǎn)業(yè)化程度低，農(nóng)業(yè)效益差。

一些村莊黨組織“散亂”，村級(jí)干部素質(zhì)較低，新生力量難以進(jìn)入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，相溝鄉(xiāng)村兩委成員40歲以上的占61％，初中以下文化程度的占51%；多年積累形成的“家族、宗族、派系”弊端，使優(yōu)秀人才難以進(jìn)入基層組織;“看家守業(yè)型”干部較多，致使村務(wù)管理落后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。

“現(xiàn)在，比較普遍的‘三散現(xiàn)象’，與農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的要求及加快發(fā)展的期盼已經(jīng)嚴(yán)重不相適應(yīng)，這也是我們推行‘大村莊制’改革的直接動(dòng)因?！睂O文磊說(shuō)。

用農(nóng)村社區(qū)模式打造“大村莊”

孫文磊介紹，“大村莊制”改革是在村莊合并基礎(chǔ)上，植入農(nóng)村社區(qū)管理模式，所以叫做“大村莊”農(nóng)村社區(qū)。

2006年，相溝鄉(xiāng)依據(jù)地域差異和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，按照中心集聚型、歷史淵源型、資源互補(bǔ)型、城鎮(zhèn)帶動(dòng)型和強(qiáng)弱聯(lián)手型這五種類(lèi)型，建成了10個(gè)“大村莊”農(nóng)村社區(qū)，重新規(guī)劃了功能分區(qū)。將社區(qū)規(guī)模確定為半徑不超過(guò)3千米，涵蓋3~6個(gè)村莊、承接人口2 000~6 000人，并對(duì)原行政村的“人、物、地、債”進(jìn)行整合。整合班子，撤銷(xiāo)原行政村黨支部和村委會(huì)，組建“大村莊”農(nóng)村社區(qū)黨總支和居委會(huì)；整合資產(chǎn)，原行政村的所有動(dòng)產(chǎn)不動(dòng)產(chǎn)，統(tǒng)一歸屬“大村莊”所有；整合土地，土地承包政策不變，原行政村的5%以內(nèi)機(jī)動(dòng)地、宅基地、建設(shè)預(yù)留地、“四荒”地等收歸“大村莊”統(tǒng)籌管理；整合債權(quán)債務(wù)，“大村莊”內(nèi)部債務(wù)能化解的相互化解，不能化解的由“大村莊”統(tǒng)一承擔(dān)所有原行政村的集體債權(quán)、債務(wù)。

明確社區(qū)的服務(wù)定位。依托供銷(xiāo)系統(tǒng)“一網(wǎng)兩平臺(tái)”的功能，在“大村莊”農(nóng)村社區(qū)內(nèi)建起社區(qū)服務(wù)中心，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”的權(quán)力下放，把計(jì)生服務(wù)、戶口遷移等13項(xiàng)服務(wù)放到服務(wù)中心。同時(shí)，將農(nóng)村供銷(xiāo)社、農(nóng)村信用社、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)村郵政物流等服務(wù)載體延伸到社區(qū)，豐富社區(qū)服務(wù)內(nèi)涵。

明確“社區(qū)居民”的定位。相溝鄉(xiāng)規(guī)定，原村民在土地和計(jì)劃生育政策等方面適用農(nóng)村村民的身份，其他方面均按社區(qū)居民的身份進(jìn)行管理。以此引導(dǎo)村民轉(zhuǎn)變以家族為圈、以村莊為界的傳統(tǒng)觀念，通過(guò)建設(shè)居民小區(qū)，使村民自治邁入“小區(qū)化管理”，逐步實(shí)現(xiàn)由村民向居民的轉(zhuǎn)變。

政權(quán)建設(shè)機(jī)制效仿城市社區(qū)

相溝鄉(xiāng)黨委書(shū)記趙軍說(shuō)：“相溝鄉(xiāng)廢止了原行政村的規(guī)章制度和村規(guī)民約，借鑒城市社區(qū)經(jīng)驗(yàn)，制定了適應(yīng)社區(qū)化管理要求的居民自治、黨組織建設(shè)、村民代表會(huì)議、民主理財(cái)?shù)?0余項(xiàng)管理制度。形成了由社區(qū)黨總支統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、以社區(qū)居民委員會(huì)為管理主體、以居民小區(qū)為基礎(chǔ)、廣大居民參與的農(nóng)村社區(qū)管理體制。”對(duì)此，“大村莊制”改革進(jìn)行了四個(gè)方面的探索。

設(shè)立居民小區(qū)。據(jù)趙軍介紹，相溝鄉(xiāng)根據(jù)“大村莊”總體布局，按照街道道路框架，設(shè)置了45個(gè)居民小區(qū)，每個(gè)居民小區(qū)配備3人，具體負(fù)責(zé)小區(qū)的日常管理工作。

將黨組織建在行業(yè)、群體內(nèi)部或產(chǎn)業(yè)鏈上。撤銷(xiāo)以原行政村為單位的黨組織，在社區(qū)黨總支的領(lǐng)導(dǎo)下，按照行業(yè)、群體、產(chǎn)業(yè)設(shè)置不同的黨支部，把黨員納入各協(xié)會(huì)和合作組織黨支部，形成以社區(qū)黨總支為主體、產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)黨支部為骨干、專業(yè)黨小組為基礎(chǔ)的新型組織體系。相溝鄉(xiāng)現(xiàn)已有42個(gè)專業(yè)協(xié)會(huì)和24個(gè)專業(yè)合作社，均設(shè)立了黨支部，89％的協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)是黨員。

將農(nóng)民納入合作組織管理。取消傳統(tǒng)的村民小組，以各類(lèi)合作組織為單位，將社區(qū)居民納入行業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、群體化管理。目前，相溝鄉(xiāng)加入各類(lèi)合作組織的農(nóng)戶已占90%。

健全民主管理體制。據(jù)趙軍介紹，在班子選舉上，實(shí)行“大村莊”農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的“共推共選”；在村務(wù)管理上，實(shí)行重要決策事前咨詢制、重要事項(xiàng)民主決策制、重要項(xiàng)目公開(kāi)招投標(biāo)制等；在村務(wù)公開(kāi)上，將過(guò)去“村里公開(kāi)什么，村民就看什么”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬用裣胫朗裁?，社區(qū)就公開(kāi)什么”。

“大村莊制”將在臨沂全面推廣

相溝鄉(xiāng)的“大村莊制”改革推行已兩年，臨沂市委政策研究室調(diào)查認(rèn)為：“盡管在管理細(xì)節(jié)上還需要改進(jìn)，但在宏觀方面收效顯著，可以在臨沂各縣市開(kāi)展試點(diǎn)推廣，成為具備相應(yīng)條件地區(qū)農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)的一條新出路?！?/p>

據(jù)相溝鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)孫文磊介紹，“大村莊制”改革后，村“兩委”成員由192人精簡(jiǎn)到74人，35名“田秀才”、“土專家”等致富能人進(jìn)入“兩委”隊(duì)伍，32處以前閑置的資產(chǎn)得到了有效利用，完成土地整合8 000多畝，化解村級(jí)債務(wù)300多萬(wàn)元。

三義村社區(qū)黨總支書(shū)記張定農(nóng)坦言：“大村莊降低了行政管理成本，提升了行政效能。由過(guò)去管幾百名村民、十幾名黨員到管5 052名村民、229名黨員，雖然責(zé)任大了、擔(dān)子重了，但是現(xiàn)在制度規(guī)范了、職能明確了，管理起來(lái)比過(guò)去更順了、更省勁了?！?/p>

三義村村民王中坤告訴記者：“成立‘大村莊’后，我們?cè)邳h員干部和村里大戶帶領(lǐng)下，加入了合作社，種出來(lái)的莊稼比以前值錢(qián)多了。一年算下來(lái)，足足比以前多掙一倍?！?/p>

“農(nóng)村社會(huì)管理更加有序，公共服務(wù)更加豐富，農(nóng)民幸福指數(shù)明顯提升。”鄉(xiāng)黨委書(shū)記趙軍說(shuō)。記者在三義莊的主要街道上看到，百貨超市、農(nóng)資超市、信用代辦點(diǎn)、郵政物流配送站、計(jì)劃生育服務(wù)站、希望小學(xué)、幼兒園、社區(qū)衛(wèi)生院、文化活動(dòng)場(chǎng)所等公共服務(wù)設(shè)施一應(yīng)俱全。

據(jù)了解，臨沂市委、市政府已明確，要把“大村莊制”改革與正在進(jìn)行的中心村建設(shè)結(jié)合起來(lái)，在臨沂的9個(gè)縣（市）各確定3~5個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，展開(kāi)試點(diǎn)。條件成熟時(shí)，將在整個(gè)臨沂展開(kāi)推廣。同時(shí)要求市委組織部、農(nóng)工辦、市民政局、國(guó)土資源局等部門(mén)，盡快制訂出臺(tái)建設(shè)“大村莊”農(nóng)村社區(qū)的明確方案，特別是在社區(qū)規(guī)劃建設(shè)、村民身份轉(zhuǎn)換、置換土地用途、人口與計(jì)劃生育政策的執(zhí)行、農(nóng)民的社會(huì)保障以及推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的配套措施等方面，借鑒城市社區(qū)和先進(jìn)地區(qū)農(nóng)村社區(qū)的管理理念，進(jìn)行制度創(chuàng)新，建立一套適應(yīng)“大村莊”農(nóng)村社區(qū)發(fā)展要求的管理制度。