關于城鄉(xiāng)規(guī)劃專家領銜的思考

摘要：專家領銜是提高城鄉(xiāng)規(guī)劃科學性的必要手段。當前城鄉(xiāng)規(guī)劃工作尚未有效推行專家領銜，規(guī)劃編制不強調(diào)項目負責人個人資格條件，專家意見對行政審批缺乏約束，專家參與規(guī)劃決策機制不健全，專家資格界定不明確，專家權責不明確。為在城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中真正落實專家領銜，首先要嚴格規(guī)范項目負責人制，應將專家意見作為規(guī)劃審批依據(jù)，建立專家機構并明確專家資格，建立并規(guī)范專家評審會議制度，應明確專家權利和義務。

關鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；專家領銜：項目負責人；權利和義務

中圖分類號：TU984

文獻標識碼：B

文章編號：1008-0422(2009)05-0177-02

1 前言

城鄉(xiāng)規(guī)劃是對一定時期內(nèi)城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署和具體安排，是指導城鄉(xiāng)建設和發(fā)展的法定依據(jù)。新版《城市規(guī)劃編制辦法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實施推動城鄉(xiāng)規(guī)劃從技術文件走向公共政策，其社會地位和法律效力大幅提升。城鄉(xiāng)規(guī)劃對于有效指導城鄉(xiāng)建設，確保經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展具有重大的作用，切實提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學性已成為當前規(guī)劃部門和規(guī)劃行業(yè)的當務之急。

提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學性，關鍵在于提高規(guī)劃編制與管理的科學性，根本在于發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃領域專家的作用和水平。2006年4月1日施行的新版《城市規(guī)劃編制辦法》提出了“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”的規(guī)劃編制工作模式，以部門規(guī)章的形式明確了專家的角色定位。2008年1月1日施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進一步以法律的形式規(guī)范了專家參與城鄉(xiāng)規(guī)劃制定和實施的途徑和形式。目前，“專家領銜”已經(jīng)成為城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)的新特色。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃專家領銜的必要性

2.1 城鄉(xiāng)規(guī)劃公共政策屬性的必然要求

公共政策是政府等公共部門進行社會公共管理，維護社會公正，協(xié)調(diào)公眾利益，確保社會穩(wěn)定發(fā)展的措施與手段。高質量的公共政策必須立足于整個社會發(fā)展，從全社會絕大多數(shù)人的公共利益出發(fā)，制定和實施各種行為規(guī)范。公共政策從形成、確定、執(zhí)行到評估、修正、終結是一個不斷運動的過程，每一個環(huán)節(jié)都需要掌握足夠的信息并對信息進行科學的分析。專家作為信息、知識和經(jīng)驗的相對富有者，參與公共政策的制定，可以提高政策質量。城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府調(diào)控城鄉(xiāng)空間資源、指導城鄉(xiāng)發(fā)展與建設、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益、改善人居環(huán)境、促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要公共政策。制定城鄉(xiāng)規(guī)劃本質上就是制定公共政策，為提高城鄉(xiāng)規(guī)劃科學性，當然需要專家的參與。

2.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃學科綜合性特點的基本要求

綜合性是城鄉(xiāng)規(guī)劃的顯著特點。城鄉(xiāng)社會、經(jīng)濟、環(huán)境等各項要素，既互為依存，又相互制約，城鄉(xiāng)規(guī)劃需要對各項要素進行統(tǒng)籌安排，使得各得其所，協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，需要通過城鄉(xiāng)規(guī)劃來協(xié)調(diào)和解決的各類問題越來越多，單純的工程技術己無法適應社會經(jīng)濟發(fā)展的要求，城鄉(xiāng)規(guī)劃必須綜合運用政治、社會、經(jīng)濟、文化、環(huán)境等方面的理論和知識。規(guī)劃工作者應具備廣泛的知識，具有全面綜合的能力，在工作中主動和有關部門協(xié)作配合。然而，規(guī)劃編制或管理單位的規(guī)劃師無論其個人水平多高，總受到專業(yè)限制，不可能是通曉所有領域和所有學科知識的全才，邀請其它相關專業(yè)的專家參與規(guī)劃編制和規(guī)劃決策是十分必要的。

2.3 彌補當前人事制度缺限的必要措施

我國當前的人事制度(特別是公務員制度)有著嚴重的缺限，最主要的是人才分類和限制過于嚴格，既不利于人才的成長，也不利于人才的流動，無法形成有效的崗位競爭機制。目前，城鄉(xiāng)規(guī)劃領域人才分為行政管理和專業(yè)技術兩類。行政管理人才位于城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門，實行公務員制度，對技術職稱和執(zhí)業(yè)資格未作明確要求。目前，各地城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門工作繁忙，行政管理人才大多忙于日常事務，學習和研究不足，導致整體業(yè)務素質有待提高。專業(yè)技術人才主要位于規(guī)劃編制、科研、教學單位，由于實行職業(yè)資格制度和職稱制度，迫使其努力學習以提高業(yè)務水，因此城鄉(xiāng)規(guī)劃領域的專家大多位于規(guī)劃編制、科研、教學單位，然而專業(yè)技術人才一般無權參與行政決策。這種行政權力與專業(yè)技能的剪刀差制約了城鄉(xiāng)規(guī)劃決策科學性的提升，為了取長補短，規(guī)劃決策需要邀請專家參與。

3 當前城鄉(xiāng)規(guī)劃專家參與機制的不足

3.1 規(guī)劃編制重單位資質輕個人資格

當前城鄉(xiāng)規(guī)劃編制中對規(guī)劃編制單位的資質要求作了較為具體的規(guī)定，嚴格規(guī)定了甲、乙、丙級規(guī)劃編制單位資質條件，明確了各自的業(yè)務范圍。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》更對規(guī)劃編制單位超越資質等級和違反國家標準編制規(guī)劃作出了處罰規(guī)定，但《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城市規(guī)劃編制單位資質管理規(guī)定》和《城市規(guī)劃編制辦法》均未對項目負責人資格作出規(guī)定，導致許多高資質等級的單位委派專業(yè)技術資格偏低的人擔任項目負責人，無法保證規(guī)劃成果水準。

3.2 專家意見對行政審批缺乏約束

《城市規(guī)劃法》、《城市規(guī)劃編制辦法》均未明確專家審查或專家論證程序的法律地位，專家意見只是行政決策的參考意見，聽從或不聽從全由行政領導個人決定。由于專家意見缺乏約束力，專家會議往往流于形式，本身就得不到專家重視，專家作用自然難以發(fā)揮。有些專家論證會的舉行甚至是為違規(guī)項目出謀劃策，邀請專家只是為行政決策失誤背書，專家對這種“擦屁股”的論證會議最為反感，大多只是應付而已。

3.3 專家參與規(guī)劃決策機制不健全

當前大多數(shù)地方?jīng)]有建立規(guī)范、有效的專家參與制度，對于城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中哪些階段要邀請專家參與，該邀請哪些方面專家參與，如何對待專家意見，缺乏制度規(guī)定。專家一般只是參與初步成果的審查，并不是對規(guī)劃編制實行全過程監(jiān)控。專家對規(guī)劃前期條件和過程缺乏了解，無法充分掌握相關信息，難以科學、客觀、公正評價方案。專家對評審后規(guī)劃編制單位是否嚴格按專家意見修改完善方案也無從把握，難已保證意見被采納。

3.4 專家資格界定不明確

很多數(shù)地方?jīng)]有成立城鄉(xiāng)規(guī)劃專家組織機構，對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中應配備哪些專業(yè)的專家，什么人才具備專家資格，該將什么人納入城鄉(xiāng)規(guī)劃專家組織都欠明確，影響專家會議的質量。許多行業(yè)的專家忙于本職工作，如不統(tǒng)籌安排，難以及時參加規(guī)劃部門的專家會議，導致一些專家評審或論證因無法邀請到具備真正高水平的專家，常常出現(xiàn)以行政領導代替專家出席專家評審或論證會的現(xiàn)象，導致專家評審或論證會意見并不具備“專家”的水準。

3.5 專家權責不明確

目前各地尚未明確專家權利和責任，專家參加評審或論證會不過是為了完成本單位領導指派的會議任務，最多算是一種榮譽，一般不會高度重視。大多評審或論證會只是開會時才將資料發(fā)給專家，專家對項目難以提前深入、細致的研究，往往是蜻蜒點水、浮于表面。另外，專家出席各種評審或論證會也沒有責任約束，專家不發(fā)表意見或所發(fā)表意見明顯錯誤也不負責任，頂多是有損形象而已。沒有責任約束無法強化責任心，當然難以形成高質量的專家意見。

4 城鄉(xiāng)規(guī)劃專家領銜的配套措施

4.1 嚴格規(guī)范項目負責人制

提高城鄉(xiāng)規(guī)劃科學性首先要提高規(guī)劃編制水平，而規(guī)劃編制水平主要取決于規(guī)劃編制單位和項目組的技術力量和管理水平。因此，規(guī)劃項目委托時，不但要求編制單位具備相應的資質等級，更重要的是承擔具體任務的項目負責人要具備足夠的能力和水平。項目負責人才是規(guī)劃編制任務的真正領銜者，是確保規(guī)劃水平的關鍵。為此，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制應嚴格規(guī)范項目負責人的個人資格條件，甲級項目原則上應由教授級高級規(guī)劃師擔任項目負責人，乙級項目應由高級規(guī)劃師擔任項目負責人，丙級項目應由注冊規(guī)劃師擔任項目負責人，真正落實專家負責制。

4.2 專家意見應成為規(guī)劃審批依據(jù)

實施專家領銜，最根本的就是要高度重視專家意見，應將專家意見作為領導決策和規(guī)劃審批的重要依據(jù)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條規(guī)定“組織編制機關應當充分考慮專家和公眾意見，并在報送審批的材料中附具意見采納的情況及理由”。凡規(guī)劃報批材料中沒有專家意見的，審批機關不得批準該規(guī)劃實施。凡規(guī)劃內(nèi)容與專家意見嚴重沖突的，審批機關應要求組織編制機關重新組織審查、論證，待取得統(tǒng)一認識后再重新報批。如果審批機關無視專家意見導致決策失誤而引發(fā)后果，應當追究相關責任人的行政責任。

4.3 建立專家機構并明確專家資格

城鄉(xiāng)規(guī)劃專家組織應常設化，各地一般在政府的城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(政府主要負責人牽頭的協(xié)調(diào)領導機構)下設立城鄉(xiāng)規(guī)劃專家委員會，作為政府決策的智囊機構。規(guī)委專家委員會應將城鄉(xiāng)規(guī)劃相關部門的專家全面納入，直轄市規(guī)委專家應當有教授級高工職稱，省會城市和地級城市專家應有高級工程師職稱，縣級城市專家應有中級職稱或相應的執(zhí)業(yè)資格。由于城市總體規(guī)劃既要遵循上位的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，又要對下位城鎮(zhèn)作出要求和規(guī)定，為了提高規(guī)劃科學性、可行性，規(guī)劃審查或論證會既要有上位城市的規(guī)劃部門專家指導，也要有下位城鎮(zhèn)的規(guī)劃專家參與。

4.4 建立并規(guī)范專家評審會議制度

城鄉(xiāng)規(guī)劃評審(或論證)會議的地點應相對固定，時間應預先通知，便于專家安排工作。規(guī)劃文件應提前(時間根據(jù)項目復雜程度確定，一般地總體規(guī)劃項目提前10-20d，詳細規(guī)劃項目提前5-7d)交給參與評審的專家，便于專家充分了解、掌握文件內(nèi)容并核對相關標準和規(guī)范。專家評審(或論證)會宜由資深專家作為“首席專家”主持會議，各部門的專家應于參會前3-5d以書面形式將審查意見提交首席專家，意見書應署名并注明聯(lián)系方式。首席專家應對各部門專家意見進行歸納總結，認為不妥的應通過溝通、協(xié)商統(tǒng)一認識，然后出具專家評審綜合意見。首席專家還應對規(guī)劃成果進行審查，確保規(guī)劃成果與專家意見一致。為保證專家意見客觀公正，必要時應實行回避制。為防止學術專制和權力壟斷，首席專家應實行輪換制。為防止權力尋租，出席專家會議的專家名單應通過抽簽決定，不能由領導指定。

4.5 明確專家權利和義務

專家是各部門的精英，一般工作較忙，部門領導應為參與規(guī)劃審查或論證的專家提供便利。規(guī)劃審查和論證實質上是向專家咨詢。政府或相關單位應給予專家一定的報酬。首席專家承擔責任更大，勞動強度更大，能力要求更高，因此待遇應適當提高。專家評審或論證本身就是技術工作，參與大型或重要項目的評審或論證，可以作為專家的工作業(yè)績和工作經(jīng)歷。專家在享受權利的同時也應承擔相應的責任和義務。專家應當嚴格遵守國家法律法規(guī)和標準規(guī)范，維護公共利益和社會公正。專家有按時提交審查意見和準時參會的義務，并應堅守職業(yè)道德。專家不恪盡職守，可以解聘；違背職業(yè)道德的應將不良行為記入檔案，作為年度考核和職稱評定的參考；觸犯法律的還要追究法律責任。

專家領銜是城鄉(xiāng)規(guī)劃科學制定和科學決策的必然要求，為了保證專家領銜的有效開展，通過配套立法完善相關制度，明確專家職責、權利、義務是當前一項十分緊迫的必要工作。

參考文獻：

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