為國(guó)內(nèi)外利用者 提供平等的檔案服務(wù)

一、逐步擴(kuò)大提供檔案服務(wù)的利用者范圍是檔案部門從封閉走向開放的必經(jīng)歷程

回顧我國(guó)檔案事業(yè)的發(fā)展歷程，為本國(guó)機(jī)關(guān)工作和科研工作提供檔案服務(wù)，是檔案部門由封閉走向開放的第一步。1956年4月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家檔案工作的決定》指出“檔案工作的任務(wù)就是要在統(tǒng)一管理國(guó)家檔案的原則下建立國(guó)家檔案制度，科學(xué)地管理這些檔案，以便于國(guó)家機(jī)關(guān)工作和科學(xué)研究工作的利用”。1980年3月國(guó)家檔案局發(fā)布的《關(guān)于開放歷史檔案的幾點(diǎn)意見》規(guī)定“一是1949年以前的歷史檔案，即國(guó)民黨統(tǒng)治潰滅以前的舊政權(quán)檔案，除了極少數(shù)部分必須加以限制外，擬向全國(guó)史學(xué)界和有關(guān)部門開放；二是1949年以前的黨的革命歷史檔案，除某些特定部分須限制利用外擬向搞黨史研究的部門開放?！?/p>

為國(guó)內(nèi)公眾提供檔案服務(wù)，是檔案部門由封閉走向開放的第二步。1982年11月發(fā)布的《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家檔案局關(guān)于開放歷史檔案問題的報(bào)告》規(guī)定“中華人民共和國(guó)成立以前的全部歷史檔案，凡內(nèi)容不涉及黨和國(guó)家機(jī)密，無損于國(guó)家和民族利益的，均可向國(guó)內(nèi)黨政機(jī)關(guān)、部隊(duì)、團(tuán)體、企事業(yè)單位、科研部門開放”。1987年9月制定的《中華人民共和國(guó)檔案法》規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案?！?/p>

為國(guó)外利用者提供檔案服務(wù)，是檔案部門從封閉走向開放的第三步。1982年11月發(fā)布的《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家檔案局關(guān)于開放歷史檔案問題的報(bào)告》專門針對(duì)外國(guó)學(xué)者、留學(xué)生要求利用我國(guó)歷史檔案進(jìn)行學(xué)術(shù)研究的情況規(guī)定“應(yīng)當(dāng)本著平等互利、內(nèi)外有別的原則，既要熱情接待，又要慎重處理”。1991年國(guó)家檔案局發(fā)布的《外國(guó)組織和個(gè)人利用我國(guó)檔案試行辦法》第三條規(guī)定“外國(guó)組織和個(gè)人根據(jù)與我國(guó)各級(jí)政府及其工作部門簽訂的有關(guān)文化交流協(xié)定而利用我國(guó)各級(jí)國(guó)家檔案館的檔案者，可通過簽訂協(xié)定的我國(guó)有關(guān)部門介紹，向有關(guān)檔案館提出申請(qǐng)。以其他途徑利用中央級(jí)和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級(jí)國(guó)家檔案館檔案者可向國(guó)家檔案局或有關(guān)檔案館提出申請(qǐng)；利用地區(qū)（市、州、盟）級(jí)和縣（市、區(qū)、旗）級(jí)國(guó)家檔案館檔案者可向國(guó)家檔案局或有關(guān)省（自治區(qū)、直轄市）檔案行政管理部門提出申請(qǐng)。”

聯(lián)系我國(guó)檔案部門從封閉走向開放的歷程可以看出，我國(guó)現(xiàn)行檔案法規(guī)在逐步擴(kuò)大提供檔案服務(wù)的利用者范圍，但目前仍基于內(nèi)外有別的原則對(duì)國(guó)內(nèi)外利用者實(shí)行區(qū)別對(duì)待。1999年修訂后的《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》規(guī)定，中國(guó)公民和組織既可以利用已開放檔案，也可以利用未開放檔案；外國(guó)人和外國(guó)組織則只能利用已開放檔案。利用已開放檔案時(shí)，中國(guó)公民和組織只要持有合法證明即可，不需要事先獲得批準(zhǔn)；而外國(guó)人和外國(guó)組織要利用已開放檔案，則要事前經(jīng)中國(guó)有關(guān)主管部門介紹和保存該檔案的檔案館同意才能進(jìn)行。

二、為國(guó)內(nèi)外利用者提供平等的檔案服務(wù)是國(guó)際檔案界的發(fā)展方向

在提供檔案為國(guó)外利用者服務(wù)方面，世界各國(guó)存在以下四種模式：

一是內(nèi)外有別，區(qū)別對(duì)待。在利用檔案時(shí)，對(duì)國(guó)內(nèi)和國(guó)外利用者做出不同規(guī)定，實(shí)行不同的批準(zhǔn)手續(xù)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

二是實(shí)行對(duì)等原則。本國(guó)的檔案利用政策取決于外國(guó)檔案部門對(duì)待本國(guó)利用者的政策，外國(guó)平等地對(duì)待本國(guó)利用者，本國(guó)也將平等地對(duì)待外國(guó)利用者。

三是某類檔案對(duì)外國(guó)研究者實(shí)行限制。有些國(guó)家在外國(guó)利用者利用本國(guó)檔案時(shí)，只對(duì)某些種類的檔案施加限制。有的國(guó)家規(guī)定，只有軍事文件不對(duì)外國(guó)人開放。

四是不分內(nèi)外，一視同仁。澳大利亞、加拿大、法國(guó)、日本、美國(guó)、丹麥、挪威等發(fā)達(dá)國(guó)家，阿爾及利亞、博茨瓦納、喀麥隆、斯里蘭卡、蘇丹等發(fā)展中國(guó)家對(duì)利用者都不分國(guó)籍，提供平等服務(wù)。美國(guó)規(guī)定外國(guó)人與當(dāng)?shù)毓裣碛型壤脵n案的權(quán)利，利用者只要年滿14周歲，有身份證明文件和明確的調(diào)閱目的，便可到國(guó)家檔案館查閱所需已經(jīng)開放的檔案文件。

需要指出的是，給利用者以最大的自由，一視同仁地對(duì)待各國(guó)利用者一直是聯(lián)合國(guó)教科文組織和國(guó)際檔案理事會(huì)所追求的目標(biāo)。①

三、為國(guó)內(nèi)外利用者提供平等的檔案服務(wù)是世貿(mào)組織倡導(dǎo)的基本原則

作為主管國(guó)際貿(mào)易的專門性國(guó)際組織，世貿(mào)組織所確立的透明原則，是其成員方的一項(xiàng)重要義務(wù)。它是指成員方正式實(shí)施的有關(guān)進(jìn)出口貿(mào)易的政策、法令及條例，以及成員方政府或政府機(jī)構(gòu)與另一成員方政府或政府機(jī)構(gòu)簽訂的影響國(guó)際貿(mào)易政策的現(xiàn)行協(xié)議，都必須公開。②我國(guó)已于2001年12月加入世貿(mào)組織，世貿(mào)組織所規(guī)定的透明原則是我國(guó)處理國(guó)際經(jīng)貿(mào)關(guān)系時(shí)必須遵循的基本原則。由于檔案是記載政策法規(guī)最原始、最權(quán)威的物質(zhì)載體，提供檔案為國(guó)外利用者服務(wù)顯然是透明原則的必然要求。

根據(jù)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的規(guī)定，服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的國(guó)民待遇原則是指在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，成員方給予外國(guó)服務(wù)或服務(wù)提供者的待遇，不應(yīng)低于本國(guó)服務(wù)或服務(wù)提供者享受的待遇，但應(yīng)以該成員在服務(wù)貿(mào)易承諾表中所列的條件或限制為準(zhǔn)，并且在成員方?jīng)]有做出開放承諾的服務(wù)部門，外國(guó)服務(wù)或服務(wù)提供者不享受這種待遇。《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》將服務(wù)分為商業(yè)服務(wù)，娛樂、文化和體育服務(wù)等12個(gè)部門，這12個(gè)部門又進(jìn)一步細(xì)分為160多個(gè)分部門，其中“娛樂、文化和體育服務(wù)”中包括“圖書館、檔案館、博物館及其他文化服務(wù)”。③由于在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，國(guó)民待遇不是世貿(mào)組織成員承擔(dān)的“一般義務(wù)”，而是通過談判確定的。當(dāng)前檔案館服務(wù)部門尚未列入我國(guó)“入世”的承諾清單，所以盡管我國(guó)已經(jīng)加入世貿(mào)組織，但我國(guó)檔案館目前還沒有開放服務(wù)市場(chǎng)的義務(wù)。但今天未承諾，不等于永遠(yuǎn)不承諾。檔案部門應(yīng)遵循服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的國(guó)民待遇原則，把平等對(duì)待國(guó)內(nèi)外利用者列入努力的方向。

四、為國(guó)內(nèi)外利用者提供平等的檔案服務(wù)是政府信息公開的必然要求

近年來，我國(guó)的政府信息公開工作全面提速。2003年8月全國(guó)人大常委會(huì)審議通過的《中華人民共和國(guó)行政許可法》確定了行政機(jī)關(guān)公開與行政許可行為有關(guān)的政府信息的職責(zé)和義務(wù)；2007年4月國(guó)務(wù)院公布的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）更是對(duì)政府信息公開作了全面系統(tǒng)的調(diào)整和規(guī)范。

《條例》第十三條規(guī)定“除……主動(dòng)公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息”；第十五條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將主動(dòng)公開的政府信息，通過政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開”。根據(jù)《條例》的立法宗旨，政府信息公開采用一切行之有效的傳播途徑和渠道，面向“公民、法人和其他組織”等全體社會(huì)成員，并沒有對(duì)國(guó)內(nèi)外組織和個(gè)人做出區(qū)別對(duì)待。

檔案部門是制度性留存政府信息的專門機(jī)構(gòu)，當(dāng)前政府信息絕大多數(shù)將作為機(jī)關(guān)檔案保存到檔案部門。提供利用承載政府信息的機(jī)關(guān)檔案，是實(shí)現(xiàn)政府信息公開的必要途徑，顯然也應(yīng)遵守政府信息公開的法律規(guī)定，為國(guó)內(nèi)外利用者提供平等服務(wù)。

五、為國(guó)內(nèi)外利用者提供平等的檔案服務(wù)是時(shí)代發(fā)展的必然趨勢(shì)

對(duì)國(guó)內(nèi)外利用者提供檔案服務(wù)實(shí)行區(qū)別對(duì)待的適用條件是基于利用者親自到檔案部門實(shí)地查閱檔案的傳統(tǒng)利用途徑。隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展和普及，為了充分發(fā)揮檔案的作用，檔案部門在因特網(wǎng)上提供檔案目錄和檔案信息全文檢索正日益成為檔案利用的主渠道。只要使用連接因特網(wǎng)的計(jì)算機(jī)，任何人在任何地方都可以查閱我國(guó)檔案部門在因特網(wǎng)上提供的檔案目錄和檔案信息全文。因特網(wǎng)用戶的開放性和無國(guó)界性，使對(duì)國(guó)內(nèi)外利用者區(qū)別對(duì)待的法律規(guī)定喪失了實(shí)施的客觀條件。

對(duì)國(guó)內(nèi)外利用者提供檔案服務(wù)實(shí)行區(qū)別對(duì)待，其目的是要控制國(guó)外利用者對(duì)已開放檔案的知曉范圍。從檔案內(nèi)容來看，通過鑒定向社會(huì)開放的檔案，已經(jīng)把不適于公之于眾的敏感信息事先排除在外。對(duì)于經(jīng)過“無害化處理”的已開放檔案，再控制國(guó)外利用者的利用范圍顯然沒有必要；從利用途徑來看，在國(guó)際交往頻繁、信息廣泛傳播的時(shí)代背景下，允許國(guó)內(nèi)利用者自由利用已開放檔案的同時(shí)，再對(duì)國(guó)外利用者利用檔案的范圍予以特別控制顯然是不可行的，因?yàn)閲?guó)外利用者完全可以通過委托國(guó)內(nèi)利用者的途徑達(dá)到其自由利用已開放檔案的目的。

注釋：

①傅華：《檔案利用與開放的比較研究》，《外國(guó)檔案工作動(dòng)態(tài)》，1997年第2期。

②馮國(guó)基：《面向WTO的中國(guó)行政：行政資訊公開法律制度研究》，法律出版社，2002年：第94-98頁(yè)。

③余先予：《世貿(mào)組織法律規(guī)則與中國(guó)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2001年：第410頁(yè)。

作者單位：北京市檔案局