關(guān)于人事檔案管理改革指導(dǎo)思想的理性思考

一、“治理”思想

——變事后治理為制度治理和全程治理

人事檔案質(zhì)量審核工作及人事檔案清理工作的做法，均屬于事后治理的工作思路和工作方式。其效果是可以提高人事檔案積累的數(shù)量和整理質(zhì)量，但是卻沒有從根本上改變?nèi)耸聶n案管理的整體制度水平，即建立可以從根本上保證人事檔案數(shù)量和質(zhì)量的制度規(guī)范，防止日后再一次的清理、審核。所以轉(zhuǎn)變?nèi)耸聶n案管理的“治理”思想，變事后治理為制度治理和全程治理，才能保證人事檔案的齊全完整和質(zhì)量優(yōu)化。

第一，整體設(shè)計(jì)規(guī)則。保證制度建設(shè)的體系性和有機(jī)關(guān)聯(lián)性，避免制度建設(shè)的零散性和矛盾性。

第二，整體推進(jìn)規(guī)則。人事檔案管理工作制度體系一旦確立之后，就應(yīng)當(dāng)采取整體推進(jìn)的方式予以落實(shí)和實(shí)施。不能搞所謂“成熟一個(gè)，推出一個(gè)，落實(shí)一個(gè)”的亦步亦趨式的制度執(zhí)行，因?yàn)檫@樣會(huì)造成執(zhí)行者的困惑。由于新制度和舊制度（未改變的傳統(tǒng)制度）在內(nèi)容規(guī)定上會(huì)存在這樣或那樣的沖突和對(duì)立，在舊的（原有的）制度未被廢止之前，新發(fā)布的制度很難達(dá)到預(yù)期制度治理的目標(biāo)。所以，堅(jiān)持整體推進(jìn)規(guī)則，為保證人事檔案改革工作的正常進(jìn)行，是必須要予以遵守的一項(xiàng)基本行為和思想規(guī)則。

第三，長期實(shí)踐規(guī)則?！皩?shí)踐是檢驗(yàn)真理的惟一標(biāo)準(zhǔn)”，這是中國改革開放最重要的理論思想成果。在人事檔案治理思想中，我們也應(yīng)始終堅(jiān)持這一重要指導(dǎo)思想，不能認(rèn)為人事檔案的管理制度體系一旦建構(gòu)完成，就不能加以改變了，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)人事檔案信息發(fā)揮作用的規(guī)律性和特點(diǎn)，以及國家和社會(huì)物質(zhì)文明、精神文明和政治文明建設(shè)的總體要求，及時(shí)調(diào)整人事檔案管理制度中的“不和諧”因素和規(guī)定事項(xiàng)，保證人事檔案作為社會(huì)人力資源管理重要信息資源的實(shí)現(xiàn)。

第四，有效落實(shí)規(guī)則。對(duì)人事檔案進(jìn)行有效治理的思想觀念、制度體系、保證措施的落實(shí)，是衡量人事檔案管理改革工作成效的重要尺度。沒有落實(shí)，好的觀念和思想及合理化建議只是停留在“學(xué)術(shù)思想交流”層面，而在國家的人事檔案管理政策、立法和制度層面卻毫無反映，那么再好的“治理”思想和制度構(gòu)想都只能成為泡影和空中樓閣，無異于“畫餅充饑”。

第五，系統(tǒng)更新規(guī)則。對(duì)制度內(nèi)容的調(diào)整或改革，不可只針對(duì)其中的某一項(xiàng)制度搞“小型手術(shù)治療”，而應(yīng)該充分注意到人事檔案管理制度的整體性和內(nèi)容的相互關(guān)聯(lián)性，對(duì)制度的“診斷”和“治療”均應(yīng)全盤考慮，作到整體更新，以達(dá)到聯(lián)動(dòng)高效的制度建設(shè)目標(biāo)。

二、“規(guī)制”思想

——變管制、控制為規(guī)制

通常意義上的“規(guī)制”是指依據(jù)一定規(guī)則對(duì)特定社會(huì)背景下組織的人事檔案管理活動(dòng)進(jìn)行限制。其內(nèi)容包括：規(guī)制的依據(jù)，即國家對(duì)人事檔案管理的規(guī)制不是隨意進(jìn)行的，必須有比較充分的依據(jù)；規(guī)制的主體，即由什么組織和部門來制定和監(jiān)督“規(guī)則”的執(zhí)行；規(guī)制的范圍，即規(guī)制所涉及的人事檔案管理工作的具體領(lǐng)域和范圍；規(guī)制的對(duì)象，即規(guī)制作用的組織、團(tuán)體和人員；規(guī)制的特性，即規(guī)制實(shí)質(zhì)上是一種限制性行為。國家可以通過制定有關(guān)人事檔案管理工作的政策，激勵(lì)社會(huì)組織為其從業(yè)人員建立完善的人事文件材料和相關(guān)數(shù)據(jù)資料的積累、保存、鑒選和利用制度，并通過提供有關(guān)的制度范本，引導(dǎo)各社會(huì)組織自覺地維護(hù)人事檔案相對(duì)人的合法權(quán)益（如知情權(quán)、修改建議權(quán)、無償?shù)男畔@取權(quán)等）。國家應(yīng)根據(jù)現(xiàn)代社會(huì)人才流動(dòng)的特點(diǎn)，從直接控制的管理模式中走出來，扮演一個(gè)游戲規(guī)則制定者和監(jiān)管者的角色，并逐漸形成一種社會(huì)激勵(lì)機(jī)制和規(guī)范機(jī)制。這種變革思想，不僅可以使國家，特別是政府有關(guān)部門有效地減少管理成本和大量的事務(wù)性勞動(dòng)消耗，而且可以充分地利用各種社會(huì)組織的資源，達(dá)到國家人力資源管理的目標(biāo)。實(shí)踐表明，政府部門如果什么都直接去管，反而會(huì)出現(xiàn)許多人事檔案管理活動(dòng)中的漏洞，“掛一漏萬”，而采用規(guī)制思想，則可以使整個(gè)社會(huì)的管理更加井然有序。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國家對(duì)人事檔案的管理思想是直接管制性的，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代國家對(duì)人事檔案的管理思想則應(yīng)當(dāng)是更多地采用“規(guī)制”思想，間接地實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。從目前理論界的研究成果看，一種主流意見就是對(duì)“體制內(nèi)人員”的人事檔案采用直接“管制”的方式，嚴(yán)格地加以控制；而對(duì)“體制外流動(dòng)人員”的人事檔案則采用“引導(dǎo)”方式來進(jìn)行管理。這種思路看起來是一種比較穩(wěn)妥的人事檔案改革思路，但是并沒有真正起到良好的現(xiàn)實(shí)作用，其有效性依然值得懷疑。因?yàn)?，這種所謂的改革思路依然是以承認(rèn)傳統(tǒng)的人事檔案管理制度基本合理為前提，并沒有真正觸及社會(huì)轉(zhuǎn)型變革后人事檔案管理工作所暴露出來的實(shí)質(zhì)性問題。正如近年來中組部組織開展的人事檔案審核工作，雖然是想對(duì)“體制內(nèi)”的國家公務(wù)員的“干部檔案”管理規(guī)范化做一些有益的工作，但是卻使得整個(gè)社會(huì)中的許多單位和部門“聞風(fēng)而動(dòng)”，大規(guī)模地開展人事檔案材料的“補(bǔ)充和完善”工作。盡管在客觀上起到了一些積極作用，但由于“事后補(bǔ)充的材料”并不是伴隨著人事管理、人力資源管理工作“自然形成的”，所以在一定程度上影響了人事檔案內(nèi)容的真實(shí)性，也給許多單位和部門的人事檔案管理工作帶來了額外的工作負(fù)擔(dān)，甚至出現(xiàn)了“畫虎不成反類犬”的情形。因此，轉(zhuǎn)變管理理念，真正按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律行事，是每一位關(guān)注人事檔案管理改革的人士都應(yīng)首先確立的基本指導(dǎo)思想。

人事檔案并不是一種簡(jiǎn)單的“控制”工具和手段，而應(yīng)該是組織合理發(fā)現(xiàn)人才、使用人才、發(fā)揮人才積極作用、增強(qiáng)人力資源合理使用價(jià)值的工具和手段。按照實(shí)事求是的思想觀點(diǎn)，尊重人才，客觀地反映和記錄有關(guān)人員的德、才、能、績等方面有價(jià)值的信息，才是新時(shí)代人事檔案工作的基本出發(fā)點(diǎn)。基于此，我們認(rèn)為當(dāng)今中國人事檔案管理改革首先應(yīng)該消除的就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代殘留的舊思想和舊觀念，為每一位參與國家建設(shè)和社會(huì)活動(dòng)的“社會(huì)人”都留下比較客觀的歷史記錄，而不應(yīng)該使“人事檔案”成為某些特殊人群的“專有物”。無原則地放開所謂“社會(huì)流動(dòng)人員”的人事檔案管理的思想，無助于國家掌握社會(huì)人才分布和使用狀況，以及人員能力、社會(huì)誠信等狀況，也會(huì)在一定程度上損害國家的根本利益?！耙匀藶楸尽笔俏覀冎朴営嘘P(guān)人事檔案管理政策和人事檔案管理法律法規(guī)的重要指導(dǎo)思想，符合人員合理流動(dòng)的客觀需要，同時(shí)也能夠體現(xiàn)“社會(huì)公平”原則。

三、“公開透明”思想

——賦予人事檔案相對(duì)人以合法的知情權(quán)

人事檔案的內(nèi)容是否向相對(duì)人公開，是反映一個(gè)國家公民人權(quán)狀況的重要尺度。從歷史角度來看，我國的人事檔案和戶籍檔案的管理理念和管理模式都是建立在對(duì)國民進(jìn)行有效地區(qū)性控制的指導(dǎo)思想和觀念基礎(chǔ)上的。通過“戶籍檔案”把人控制在一個(gè)地域范圍內(nèi)，通過“人事檔案”把人控制在一個(gè)“單位”內(nèi)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)人的嚴(yán)格控制。這種政策和做法在封建時(shí)代和社會(huì)發(fā)展初期對(duì)有效管理社會(huì)居民，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，充分利用社會(huì)人力等確實(shí)起到了一定的積極作用。但是隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，特別是城市化和信息化的發(fā)展，越來越多的人開始在城鄉(xiāng)之間、單位或部門之間流動(dòng)，尋求能夠充分發(fā)揮自身作用、創(chuàng)造更多價(jià)值的機(jī)會(huì)。與此同時(shí)，一些現(xiàn)代企業(yè)和單位為了謀求更強(qiáng)的生存和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，也采取各種措施招攬人才。正是在這種人與組織的交互需求的驅(qū)動(dòng)下，社會(huì)人才和普通勞動(dòng)者開始打破了傳統(tǒng)社會(huì)的“戶籍”和“人事”管理的藩籬，從一個(gè)地區(qū)到了另一個(gè)地區(qū)，從農(nóng)村來到了城市，從一個(gè)單位來到另一個(gè)單位，從一個(gè)部門來到了另一個(gè)部門。然而，我們不難看到，我們的社會(huì)管理體制和相關(guān)的政策和制度并沒有及時(shí)做出調(diào)整和改變，“生產(chǎn)關(guān)系”和“上層建筑”層面所暴露出來的問題也日益突出。在目前情況下，我們國家的有關(guān)部門已經(jīng)對(duì)“戶籍管理制度”進(jìn)行了較大幅度的改革，并取得了一定的成效。如“城市綠卡”制度的實(shí)施，城市外來務(wù)工人員管理政策的變革等都張顯了黨和政府適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要和努力改革的決心。然則對(duì)于“人事”管理制度和“人事檔案”管理制度方面的改革卻依然存在著“雷聲大、雨點(diǎn)小”的問題。一方面理論界、法學(xué)界、新聞界等社會(huì)層面的呼聲很高，理論研究也提供了許多改革現(xiàn)狀的思路，可是在實(shí)踐層面卻未見有什么根本性的變革措施出臺(tái)。就社會(huì)各界人士關(guān)心的人事檔案知情權(quán)問題來說，我們的組織部門、人事部門和社會(huì)勞動(dòng)與保障部門都依然故我地明文規(guī)定“禁止本人查閱自己及直系親屬的檔案”或“本人不得查閱自己及直系親屬的檔案”。這類規(guī)定的法律依據(jù)是什么呢？也許只是按照“戰(zhàn)爭(zhēng)年代”或“以政治為綱時(shí)代”的封閉性管理要求所確定的“慣性”做法和規(guī)定，“順?biāo)浦邸钡匮匾u下來罷了！

我國《憲法》所規(guī)定的“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”的法律精神應(yīng)該成為我們的組織人事部門變革我國傳統(tǒng)的、僵化的人事檔案管理體制根本性的指導(dǎo)思想和法律依據(jù)。還權(quán)于民，把本應(yīng)屬于公民的人事檔案知情權(quán)還給每一個(gè)人事檔案相對(duì)人，并不是組織和人事檔案部門及社會(huì)勞動(dòng)保障部門對(duì)人事檔案相對(duì)人的施舍和憐憫，而是歷史性地重新確認(rèn)了人事檔案相對(duì)人應(yīng)當(dāng)享有的基本民主權(quán)利——對(duì)記錄自己德、才、能、績等各方面數(shù)據(jù)和信息的人事檔案的知情權(quán)。

知情是人事檔案相對(duì)人對(duì)有關(guān)組織和單位錯(cuò)誤記錄和不合理、不合法的“組織結(jié)論”進(jìn)行申述的前提。新的人事檔案管理制度中必須明確規(guī)定相對(duì)人的這種基本民主權(quán)利。就實(shí)踐層面所反映出來的問題來說，多數(shù)相對(duì)人的合法權(quán)益受到損害的根源就是對(duì)自己人事檔案內(nèi)容的不知情，不知道自己曾經(jīng)工作過的單位對(duì)自己做出過什么樣的“結(jié)論”。例如，一位到某所大學(xué)進(jìn)行深造的學(xué)生在畢業(yè)后很難找到工作，后來才知道自己的人事檔案中有一條這樣的記錄：“該同志由于經(jīng)濟(jì)方面的問題從本單位辭職”。這種不明確的組織揭露被許多用人單位誤認(rèn)為是：該同志由于在經(jīng)濟(jì)上存在貪污、瀆職等方面的問題，所以才被迫離職求學(xué)的。類似的問題還存在很多，有的組織為了限制人員的合理流動(dòng)就在人事檔案中“塞入”了一些不客觀的“組織結(jié)論”，致使一些相對(duì)人長期無法找到工作，甚至造成終生的消極影響。凡此種種，無不說明實(shí)施人事檔案管理透明體制的必要性。

四、“多元管理”思想

——將人事檔案的建檔權(quán)和管理權(quán)賦予用人單位，徹底改變“檔隨人走”的一元化管理思想

作為我國人事檔案管理的一項(xiàng)典型制度就是“檔隨人走”，相對(duì)人在組織之間的工作調(diào)動(dòng)發(fā)生時(shí)，其人事檔案也要轉(zhuǎn)到相應(yīng)的組織或單位的有人事檔案管理權(quán)的部門集中管理。“檔隨人走”這一制度的設(shè)計(jì)初衷是為了給用人單位提供一套完整的反映相對(duì)人以往歷史經(jīng)歷的記錄材料，然而在實(shí)際執(zhí)行的過程中，該制度規(guī)定卻已經(jīng)暴露出諸多問題。這些問題歸納起來主要有：

第一，人事檔案成為一些單位限制人才合理流動(dòng)的工具。在一些用人單位看來，你不是人才嗎，你不是想流動(dòng)嗎，我偏不允許你流動(dòng)，不給你調(diào)檔，看你怎么辦？急需人才的單位由于檔案相對(duì)人的人事檔案不能正常轉(zhuǎn)出，也不能正常接收聘用。雖然有些走在改革開放前列的單位，“冒天下之大不韙”，為有關(guān)急需人才“重新建檔”，但卻都苦于沒有政策依據(jù)，只能當(dāng)作權(quán)宜之計(jì)。

第二，人事檔案被一些“棄檔”者視為“雞肋”，成了事實(shí)上的“無頭檔案”。由于目前社會(huì)用人、用工制度的變革，一些用人單位也不需要人才原單位提供什么人事檔案，只要你人來工作就行了，所以，這些人員的人事檔案就成了名副其實(shí)的“無頭檔案”——找不到檔案相對(duì)人下落的人事檔案。人事檔案的功能和作用喪失殆盡！管理這些人事檔案就成了社會(huì)的一種負(fù)擔(dān)，沒有什么管理效益可言。

第三，由于一些人員在辦理出國手續(xù)、醫(yī)療與社會(huì)保險(xiǎn)、子女就學(xué)等事項(xiàng)的過程中發(fā)現(xiàn)自己的人事檔案還有用，所以到有關(guān)單位或人才交流服務(wù)中心及社會(huì)勞動(dòng)保障部門去尋找相關(guān)的政策所要求提供的“人事檔案證明”材料，卻發(fā)現(xiàn)本人的人事檔案已經(jīng)被轉(zhuǎn)到了原籍所在地的檔案館或街道，而且記錄不全。一些人找到了自己的人事檔案后卻發(fā)現(xiàn)原來人事檔案中的相關(guān)證據(jù)材料根本就不存在；一些相對(duì)人即使找到了自己人事檔案的下落，也被人才交流服務(wù)中心所要求補(bǔ)交的巨額管理費(fèi)嚇倒，不得不無功而返；一些出國回來報(bào)效祖國的留學(xué)人員也發(fā)現(xiàn)自己的人事檔案內(nèi)容匱乏，無法給用人單位提供相對(duì)完整的人事檔案證明材料。

重視人才的能力和在新單位中的工作業(yè)績，已經(jīng)成為越來越多用人單位的基本訴求。消除人事檔案的一些不應(yīng)存在的政策性功能，已經(jīng)成為社會(huì)發(fā)展的普遍呼聲！放開人事檔案的建檔權(quán)和管理權(quán)，讓每個(gè)用人單位都能有權(quán)利為所任用或聘用的人員建立反映員工在本單位工作活動(dòng)中的能力表現(xiàn)和工作業(yè)績的新型人事檔案，可以從根本上克服上述矛盾，充分調(diào)動(dòng)人才的工作積極性，體現(xiàn)社會(huì)公平原則，并使人才為國家的各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)做出更大的貢獻(xiàn)，減少不必要的后顧之憂。因此，在人事檔案管理體制的變革方面，改變“一元管理”制度設(shè)計(jì)的內(nèi)容，實(shí)行“多元管理”的新制度，即堅(jiān)持人事檔案管理的“屬地原則”（檔案在哪個(gè)單位形成，就保存在哪個(gè)單位）和用人單位的建檔原則（每個(gè)用人單位都可以建立人才或員工的人事檔案），不僅可以有效地保證公民的人事檔案記錄的完整性，而且可以充分體現(xiàn)黨和國家鼓勵(lì)人才合理流動(dòng)的政策要求。

參考文獻(xiàn)：

1、鄧紹興：《完善干部人事檔案工作管理體制的管見》，《檔案與建設(shè)》，2008年第1期。

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作者單位：中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院