從完善反腐制度體系的高度加強(qiáng)檔案工作

中共中央關(guān)于《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》（以下簡稱《實(shí)施綱要》）中明確指出，要“完善規(guī)范政府共同行為的有關(guān)制度……，推進(jìn)相關(guān)制度建設(shè)……”，有近百處提到“制度”。之所以如此，一方面是因?yàn)閺摹爸贫壬戏锤笔侵伪局?；另一方面是因?yàn)?“制度建設(shè)”是配套工程，絕非制定幾個(gè)直接針對腐敗行為的制度就能解決問題。事實(shí)上，每一個(gè)涉及黨政機(jī)關(guān)“共同行為”的制度都關(guān)乎“制度反腐”，只有“各司其職”、“分兵把關(guān)”，才能堵死滋生腐敗的漏洞。檔案工作“是黨和國家各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)必不可少的環(huán)節(jié)”①，檔案工作制度理應(yīng)成為反腐倡廉制度建設(shè)的組成部分。但當(dāng)前我國對檔案工作的認(rèn)識(shí)還沒提升到如此高度。如何確立檔案工作在反腐倡廉制度建設(shè)中的新定位，如何與時(shí)俱進(jìn)地發(fā)揮檔案工作在建設(shè)和諧社會(huì)中的作用，正是本文要探討的問題。

一、檔案工作在反腐倡廉制度建設(shè)中的定位

1、中國特色的檔案工作始終具有政治性

我國檔案工作的政治性，首先體現(xiàn)在管理體制上。最高檔案行政管理機(jī)關(guān)——國家檔案局的隸屬關(guān)系雖然在國務(wù)院和中央辦公廳之間數(shù)次調(diào)整，但實(shí)際工作關(guān)系上更偏重于接受中辦的領(lǐng)導(dǎo)。姑且不論其利弊，從中可以看出國家對檔案工作政治性的重視。其次，檔案工作的管理模式也有“政治性”因素。比如在對檔案實(shí)體和檔案內(nèi)容嚴(yán)格“管控”基礎(chǔ)上的適度提供檔案利用等。另外，從《檔案法》的若干表述中同樣可以看出“政治性”內(nèi)涵。如“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)”，并實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的原則”。這都證明中國特色的檔案工作不是普通的管理工作，其管理體制和管理模式具有明顯的“政治性”。因此，檔案工作者理應(yīng)關(guān)注廉政建設(shè)，中國的檔案工作理應(yīng)成為反腐倡廉工作的重要構(gòu)成。

2、強(qiáng)化檔案工作可以規(guī)范黨政人員的行為

建設(shè)和諧社會(huì)是中國社會(huì)發(fā)展的主旋律，而和諧社會(huì)的關(guān)鍵特征是“行為規(guī)范”。無論是普通民眾還是國家公務(wù)人員，其行為的規(guī)范，一方面靠自律，另一方面靠法律和制度約束。特別是黨政干部，手中擁有一定的權(quán)力，如果恣意妄為，損害的不僅是個(gè)人的政治生命，還會(huì)影響民眾對黨和國家的信心。那么，如何證明黨政干部的行為是否規(guī)范，是否嚴(yán)于律己？對此，檔案工作責(zé)無旁貸。

《實(shí)施綱要》提出，要“完善反腐倡廉相關(guān)法律和規(guī)范國家工作人員從政行為的制度”，檔案工作在這方面大有可為。傳統(tǒng)檔案工作偏重實(shí)體管理，檔案作為備查憑證，對黨政人員“行為規(guī)范與否”能起到一定的“事后監(jiān)督”作用，但不能很好地適應(yīng)廉政建設(shè)的“預(yù)防”原則。當(dāng)前，檔案工作改革模式之一就是檔案工作“觸點(diǎn)”前伸，讓檔案工作成為本單位核心工作鏈的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。隨著信息化和電子政務(wù)普及，文件和檔案成為一個(gè)連續(xù)體，檔案人員可以在業(yè)務(wù)流程中實(shí)時(shí)掌握工作進(jìn)程信息，從而適度掌握包括黨政干部在內(nèi)的各類人員的行為信息。在這種模式下，人的行為不再是“天知、地知、你知、我知”，而是處于制度化流程的控制范圍里。例如為了規(guī)范干警執(zhí)法行為，增強(qiáng)依法辦案的自覺性，寧波市海曙區(qū)檢察院不斷完善創(chuàng)新執(zhí)法檔案工作，并將其涵蓋全部執(zhí)法職能、全部執(zhí)法過程和全部執(zhí)法人員。為了強(qiáng)化對辦案過程的監(jiān)督，他們建立了《檢察干警廉政信用檔案實(shí)施辦法》、《內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作實(shí)施細(xì)則》、《干警個(gè)人及家庭重大事項(xiàng)報(bào)告制度》等一系列制度，為每名干警設(shè)立廉政檔案，實(shí)行“一案一登記、一案一測評”。他們要求辦案人員在案件辦結(jié)十日內(nèi)填寫《辦案紀(jì)律檢查卡》或《廉潔自律卡》，如實(shí)反映本人在辦案過程中遵守法律法規(guī)和辦案紀(jì)律的情況，交部門負(fù)責(zé)人審簽。同時(shí)，由辦案部門兼職紀(jì)檢監(jiān)察員及時(shí)填寫《辦案紀(jì)律監(jiān)督卡》或《執(zhí)法監(jiān)督卡》，寄送有關(guān)單位和人員，征詢意見，接受外部監(jiān)督②。這是檔案工作服務(wù)公眾、為民主法治建設(shè)服務(wù)的生動(dòng)范例，從一個(gè)特定角度起到了預(yù)防腐敗、規(guī)范政府人員行為的作用。

3、檔案工作能夠?yàn)閼椭胃瘮√峁﹫?jiān)實(shí)的證據(jù)

切實(shí)執(zhí)行檔案法規(guī)，充分發(fā)揮檔案的憑證作用，可以為廉政建設(shè)提供可靠的信息資源。例如2004年對畢節(jié)地區(qū)房產(chǎn)局局長陳伯謙進(jìn)行的調(diào)查中，由于陳安排他人將部分會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿銷毀，相關(guān)部門的調(diào)查遇到很大困難。陳堅(jiān)信證據(jù)都被銷毀，其同伙也不會(huì)出賣自己，所以咬定自己“清白”。然而檢察機(jī)關(guān)還是從檔案中找到了蛛絲馬跡。雖然“零口供”，法院依然認(rèn)定了陳的犯罪事實(shí)。檢察機(jī)關(guān)有一次為了找一個(gè)犯罪證據(jù)，在房產(chǎn)局下屬分公司檔案室查了三天三夜，終于找到一份陳簽名的文件，證明了一宗陳貪污16.5萬元的事實(shí)。③這證明檔案信息很難徹底銷毀干凈，檔案的內(nèi)容會(huì)從多個(gè)側(cè)面證明領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員的行為。因此切實(shí)保障檔案工作的紀(jì)律性，可以對完善“制度反腐”做出獨(dú)特貢獻(xiàn)。

二、當(dāng)前檔案工作體制和指導(dǎo)思想中存在的主要問題

1、檔案執(zhí)法檢查側(cè)重安全保管，缺少內(nèi)容檢查

我國有包括《檔案法》在內(nèi)的一批檔案法規(guī)，檔案行政管理部門每年也開展執(zhí)法檢查，并取得一定成效，但也存在不少問題。比如檔案法規(guī)中原則性條款多，操作性條款少；檔案執(zhí)法程序缺少法制化規(guī)范；執(zhí)法檢查流于形式，執(zhí)法威力不足等等。這些問題的出現(xiàn)與我國檔案工作的理念有關(guān)?！稒n案法》規(guī)定“為了加強(qiáng)對檔案的管理和收集、整理工作，有效地保護(hù)和利用檔案，……制定本法”。這里用“管理”、“收集”、“整理”、“保護(hù)”等詞強(qiáng)調(diào)檔案工作重心是“保管”，而對檔案“利用”的重視不夠。在這種理念指導(dǎo)下，檔案執(zhí)法注意力集中在檔案進(jìn)館、檔案整理、檔案制度及庫房條件等方面，對檔案內(nèi)容是否真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，檔案內(nèi)容中反映出來的政府行為、黨政領(lǐng)導(dǎo)及公務(wù)員的行為是否合法，執(zhí)法檢查卻很少涉及，而這恰恰是檔案執(zhí)法檢查最應(yīng)關(guān)注的要點(diǎn)。加強(qiáng)對檔案內(nèi)容的檢查，可以及時(shí)追溯政府行為、黨政干部和公務(wù)員行為的合法性，預(yù)防貪腐。

2、檔案工作重點(diǎn)偏重實(shí)體保管，缺乏對業(yè)務(wù)流程的事前控制和監(jiān)督

2007年，溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中指出要“搞好文化遺產(chǎn)、自然遺產(chǎn)和檔案保護(hù)”，這讓檔案工作者深受鼓舞。但檔案界對這句話的理解要更寬泛。檔案工作應(yīng)當(dāng)拓展職能，利用檔案為黨和政府的現(xiàn)行工作提供實(shí)時(shí)、主動(dòng)的服務(wù)，甚至對黨和政府的工作進(jìn)行流程監(jiān)督和事后評估。歸結(jié)為一句話，即檔案工作要與黨和政府當(dāng)前的工作同步，而不是亦步亦趨地“跟”隨。在2004年全國檔案工作會(huì)議上，王剛提出“要在提高為各級領(lǐng)導(dǎo)和各部門服務(wù)的效率上動(dòng)腦筋”，這本身就是對檔案工作職能拓展的創(chuàng)新思維。從管理學(xué)的角度講，“控制”有預(yù)防控制、同步控制和反饋控制，檔案工作在“制度反腐”中可以適度發(fā)揮這三種監(jiān)督（控制）作用。比如檔案部門會(huì)同業(yè)務(wù)部門制定文件規(guī)范、文件處理流程就是預(yù)防控制；借助電子政務(wù)與信息化系統(tǒng)，檔案人員以管理員身份掌握文件處理進(jìn)程（也是業(yè)務(wù)工作進(jìn)程）就是同步控制；通過對文件、檔案內(nèi)容的審閱和鑒別，檔案人員可以評估并及時(shí)反饋黨政部門業(yè)務(wù)工作的質(zhì)量、效率以及領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員的行為規(guī)范性就是反饋控制。但目前檔案工作的上述控制功能還沒有充分發(fā)揮。

3、業(yè)務(wù)工作中的文檔流程規(guī)范化程度不夠，執(zhí)行不夠嚴(yán)格

十六屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，增強(qiáng)政府服務(wù)職能，要深化行政審批制度改革，政府的決策要規(guī)范化，增強(qiáng)透明度和公眾參與度。而證明政府行為是否規(guī)范，要靠文件和檔案。要讓公眾參與決策并監(jiān)督政府行為，要靠政府信息公開，也就是政府文件和檔案的開放。這一切都建立在文件和檔案內(nèi)容的完整、準(zhǔn)確、真實(shí)的基礎(chǔ)上，而文檔內(nèi)容的完整、準(zhǔn)確、真實(shí)又建立在政府工作中的規(guī)范化文檔操作流程基礎(chǔ)上。既然在電子政務(wù)環(huán)境下，文件和檔案是“連續(xù)體”，那么檔案工作的控制功能前伸到文件形成、使用、流轉(zhuǎn)過程，就是“工作流”管理的必然?？梢姍n案工作對“工作與人”負(fù)有控制與監(jiān)督責(zé)任。2003年中紀(jì)委、監(jiān)察部、國資委在《關(guān)于加強(qiáng)國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔自律工作的意見》中提出，“規(guī)范國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的決策和管理行為……制定操作性強(qiáng)的具體辦法……”。這里所說的“操作性強(qiáng)的具體辦法”必須包括“文件和檔案操作流程”。如果沒有這方面的配套制度，或有制度卻不嚴(yán)格執(zhí)行，一方面導(dǎo)致“一言堂”、“一支筆”、“拍腦殼”等非科學(xué)、非制度的行為屢屢發(fā)生，另一方面也會(huì)導(dǎo)致文檔質(zhì)量不高，在需要發(fā)揮憑證作用時(shí)“查無實(shí)據(jù)”，無法追溯。上述現(xiàn)象在各類組織中仍普遍存在，是反腐制度體系的“短板”，應(yīng)當(dāng)引起高度重視。

三、加強(qiáng)檔案工作完善反腐制度體系的建議

1、站在反腐倡廉的高度加強(qiáng)檔案工作的法制化建設(shè)

要讓檔案工作成為“制度反腐”的有力武器，首先要自上而下重視檔案工作，充分認(rèn)識(shí)“規(guī)范的”文檔處理流程的控制與監(jiān)督效用。在此基礎(chǔ)上，完善檔案工作法規(guī)，提升檔案制度與規(guī)范的層次，強(qiáng)化檔案制度與規(guī)范的執(zhí)行與監(jiān)督力度，使檔案工作的監(jiān)督（控制）功能從“幕后”走向“臺(tái)前”。具體措施包括：

第一，在專門的廉政建設(shè)制度中申明對文件與檔案工作流程的硬性要求，凸顯黨和政府對檔案工作預(yù)防腐敗功能的重視；第二，站在新的高度修訂、完善包括《檔案法》在內(nèi)的專門性檔案工作法規(guī)，增加檔案工作的預(yù)防控制、過程控制和反饋控制條款；第三，各級領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)檔案工作的控制職能，提升檔案工作地位；第四，鑒于對文檔的處理是各類業(yè)務(wù)工作的重要內(nèi)容，因此要科學(xué)、適度地在各種非檔案的專業(yè)法規(guī)和制度中增加文檔操作規(guī)范化要求，讓每一個(gè)責(zé)任人在完成本職工作的同時(shí)，同步、高質(zhì)量地完成對文檔的操作；第五，從司法的角度，開展對銷毀、篡改文件和檔案等違法行為的定罪與量刑研究，顯示司法對此類違法行為的重視。

2、加強(qiáng)對黨政業(yè)務(wù)工作中文件形成過程的控制

《實(shí)施綱要》提出，要“完善規(guī)范政府共同行為的有關(guān)制度。……完善審批方式，加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管，建立科學(xué)合理的行政管理和監(jiān)控機(jī)制?！痹谶@里，“完善制度”是預(yù)防控制，“建立監(jiān)控機(jī)制”是過程控制，“加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)督”是反饋控制。每一個(gè)控制階段都與檔案工作密切相關(guān)，因?yàn)槊恳豁?xiàng)業(yè)務(wù)工作都伴隨著文檔的形成、簽署、審批、流轉(zhuǎn)、使用、歸檔、反饋，也就留下了“政府共同行為”規(guī)范與否的追溯途徑。

在這里，要著重強(qiáng)調(diào)文件歸檔之前的過程控制。文件在歸檔之前要經(jīng)過多人簽署、使用、傳遞，必須明確每個(gè)責(zé)任人對文件的處理權(quán)限與要求，并簽名為證。這看上去繁瑣，但恰恰是相互監(jiān)督，對反腐倡廉具有毋庸置疑的意義。比如2003年完工的“東江-深圳供水改造工程”，之所以被廣東省紀(jì)委和監(jiān)察廳評為“廉潔工程”，與工程指揮部對文件與檔案工作的重視有直接關(guān)系。他們尤其強(qiáng)調(diào)文件與檔案的規(guī)范化審批。在工程文件變更時(shí)，制訂了“集體決定，分責(zé)辦理，按職會(huì)審”的制度，“每個(gè)人都有責(zé)任，但每個(gè)人都沒有絕對權(quán)利”④?？梢?，只有按規(guī)范形成文件、審批簽署文件、按文件指令處理各種事務(wù)，并最終嚴(yán)格完成文件歸檔，才是檔案工作對“依法行政”的“保駕護(hù)航”。

3、加強(qiáng)對黨政干部文件歸檔控制和離任前的檔案移交控制

《實(shí)施綱要》指出，要“加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部特別是各級領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督”。一個(gè)單位的最高領(lǐng)導(dǎo)，雖然也有上級，但日常行為往往無人監(jiān)督或無人“敢”監(jiān)督。隨著政治體制的改革，這種情況會(huì)逐步改變。對檔案工作者來說，要發(fā)揮事后監(jiān)督的功能，就要借助檔案內(nèi)容對相關(guān)人員的行為進(jìn)行評估。這就涉及到文件歸檔。領(lǐng)導(dǎo)干部通常是文件流轉(zhuǎn)過程中的必經(jīng)環(huán)節(jié)，有些領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)槔梅奖悖蚴峭洑w還，將文件和檔案長時(shí)間放在自己手里，而檔案管理員也不便催促歸檔或歸還。也有些領(lǐng)導(dǎo)干部由于主觀原因不愿意將文件歸檔。黨政工作中形成的文件和檔案是國家檔案資源的組成部分，不能存放在個(gè)人手里，不能以任何理由拒絕歸檔。國家應(yīng)當(dāng)對領(lǐng)導(dǎo)干部的文件歸檔和離任檔案移交有所規(guī)定，這樣檔案工作者才能“底氣”更足。

4、加大檔案執(zhí)法檢查力度

加大檔案執(zhí)法檢查力度，有兩個(gè)方面：一是檔案行政管理部門與有關(guān)部門（紀(jì)檢、監(jiān)察等）開展聯(lián)合執(zhí)法，增強(qiáng)檔案執(zhí)法力度；二是加強(qiáng)檔案執(zhí)法中的內(nèi)容檢查。這是兩個(gè)比較難的工作領(lǐng)域，但又是檔案工作法制化的趨勢，是檔案工作為反腐制度建設(shè)做貢獻(xiàn)的切實(shí)步驟?？梢圆扇∫韵麓胧?/p>

第一，檔案行政管理部門主動(dòng)加強(qiáng)與紀(jì)檢、監(jiān)察等部門的溝通與配合，在對黨政機(jī)關(guān)進(jìn)行檔案執(zhí)法檢查時(shí)，商請紀(jì)檢、監(jiān)察部門派人參加執(zhí)法小組，形成執(zhí)法“聯(lián)動(dòng)”。第二，在探索進(jìn)行檔案內(nèi)容檢查時(shí)，可以從檢查文件和檔案的處理流程入手，先重點(diǎn)檢查文檔的簽署是否齊備、辦理的程序是否規(guī)范、歸檔的文件是否齊全等，以“事后監(jiān)督”的方式對依法行政做出客觀評估。

注釋：

①1985年中共中央、國務(wù)院《批轉(zhuǎn)關(guān)于調(diào)整我國檔案工作領(lǐng)導(dǎo)體制的請示的通知》（中委[1985]29號(hào)文件）。

②《區(qū)檢察院強(qiáng)化執(zhí)法檔案工作促進(jìn)隊(duì)伍廉政建設(shè)》，寧波市海曙廉政網(wǎng)，2007年9月18日。

③《昔日親信一一出庭指證 “零口供”貪官難逃罪罰》，

http://news.sohu.com/20060716/n244280935.shtml。

④筆者在東莞“東江-深圳供水改造工程”總指揮部的調(diào)研。

作者單位：北京聯(lián)合大學(xué)應(yīng)用文理學(xué)院