以城帶鄉(xiāng) 共同發(fā)展

[摘 要] “以城帶鄉(xiāng)，共同發(fā)展”，是從根本上解決“三農(nóng)”問題的有效途徑。本文結合唐山市推進城鄉(xiāng)一體化的探索與實踐，對在實際工作中深入推進城鄉(xiāng)一體化面臨的理論與實踐問題，提幾點認識與思考，力圖為制定有關政策措施和解決實際問題提供參考建議。

[關鍵詞] 以城帶鄉(xiāng) 推進城鄉(xiāng)一體化 制度創(chuàng)新

新的一屆黨中央對我國的“三農(nóng)”問題十分關注，黨的十七大提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進社會主義新農(nóng)村建設”，“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”的新要求。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化，有效解決長期以來的“三農(nóng)”問題，已成為落實科學發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，構建社會主義和諧社會的重大課題。近年來，唐山市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展推進城鄉(xiāng)一體化建設方面進行了積極探索和有益實踐。

一、唐山市推進“以城帶鄉(xiāng)，共同發(fā)展”實踐與探索的普遍意義

唐山市推進城鄉(xiāng)一體化的過程順應了經(jīng)濟社會發(fā)展的一般規(guī)律，其探索過程與實踐經(jīng)驗具有普遍借鑒意義:

1.堅持發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟，為推進城鄉(xiāng)一體化奠定堅實的經(jīng)濟基礎。唐山是中國現(xiàn)代工業(yè)的搖籃，北方工業(yè)重鎮(zhèn)，但在“七五”以前，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)在縣域經(jīng)濟中還占居著主導地位?！鞍宋濉币詠?，唐山市堅持走工業(yè)化強縣、產(chǎn)業(yè)化富民發(fā)展道路，縣域經(jīng)濟實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。到2007年底，全市地區(qū)生產(chǎn)總值達到2760億元，市域地區(qū)生產(chǎn)總值占河北省經(jīng)濟總量的五分之一。其中，全市縣域經(jīng)濟總量占全市地區(qū)生產(chǎn)總值比重達到78%，有11個縣（市、區(qū)）躋身全省縣域經(jīng)濟30強，有4個縣（市）區(qū)進入全國百強縣。唐山市縣域經(jīng)濟的發(fā)展壯大，為實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，推進公共財政向農(nóng)村傾斜、基礎設施向農(nóng)村延伸、社會保障向農(nóng)村覆蓋、城鄉(xiāng)文明向農(nóng)村輻射，提供了重要的戰(zhàn)略支點。實踐表明，發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關鍵，是推進城鄉(xiāng)一體化的重要條件與基礎。

2.堅持以政府為主導，強力組織推動城鄉(xiāng)一體化。世界經(jīng)濟社會發(fā)展進程表明，在人均GDP達到1000美元以上，城市化率達到30%以上時，是城市化加速發(fā)展的重要時期，也是經(jīng)濟社會發(fā)展模式轉型的關鍵拐點。近年來唐山市經(jīng)濟超常發(fā)展，到2007年全市人均GDP接近5000美元，城市化率達到50%。唐山市主動促進經(jīng)濟社會發(fā)展轉型，科學制定唐山市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，從城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局、城鄉(xiāng)建設、城鄉(xiāng)公共服務、城鄉(xiāng)社會管理五個方面強有力組織推進城鄉(xiāng)一體化，取得了明顯成效。實踐表明，政府的科學規(guī)劃與強有力的組織推動，能更加有效地加速城鄉(xiāng)一體化進程。

3.堅持統(tǒng)籌發(fā)展，重點突破，選準優(yōu)先發(fā)展領域與建設項目逐步推進。政府組織推動城鄉(xiāng)一體化，必然要動用社會公共資源，這就意味著政府在決策工作中存在著機會成本。唐山市在推進城鄉(xiāng)一體化進程中，堅持從制約農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸入手，自2003年起率先在河北省開展文明生態(tài)村創(chuàng)建活動，加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，探索城鄉(xiāng)等值化發(fā)展道路。2005年，又著眼于縮小城鄉(xiāng)差距，在全市組織實施農(nóng)村中小學陳舊校舍改造、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院規(guī)范化建設、農(nóng)村敬老院整合改造“三大工程”，在河北省率先建立農(nóng)村低保制度，率先開展農(nóng)村基本養(yǎng)老保險試點，實行城鄉(xiāng)一體的戶籍管理制度，全面普及新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。通過公共財政向農(nóng)村的傾斜和政策制度的創(chuàng)新，在破解城鄉(xiāng)二元結構矛盾方面取得了積極成效。實踐表明，在地方財力有限的條件下推進城鄉(xiāng)一體化，必須緊緊圍繞瓶頸制約，找準突破口，進行制度創(chuàng)新，以促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展格局的形成。

二、對推進城鄉(xiāng)一體化的幾點思考與建議

根據(jù)城鄉(xiāng)二元結構形成的成因和唐山市推進城鄉(xiāng)一體化的探索實踐，筆者認為，在深入推進城鄉(xiāng)一體化的進程中，應注意把握和解決好以下幾個問題：

1.要解決農(nóng)村土地制度問題。城鄉(xiāng)壁壘不只是城市對農(nóng)民在戶籍制度、勞動就業(yè)與社會保障等方面有政策制度壁壘，農(nóng)村土地集體所有制和土地承包分散經(jīng)營制度，對城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的有效配置和合理流動也存在制度障礙。比如，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須促進土地向規(guī)模經(jīng)營集中，這樣才能使城市工商資本進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，與農(nóng)村土地、勞動力等生產(chǎn)要素有效結合，對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進行改造。但對農(nóng)村土地制度不進行創(chuàng)新，就難以建立“以工促農(nóng)”的制度平臺，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化也就難以實現(xiàn)；再比如要推進城鎮(zhèn)化，就必須解決城鎮(zhèn)擴容征占地問題。只有實現(xiàn)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新，才能真正統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源，有效解決擴大城鎮(zhèn)發(fā)展空間與治理“空心村”遏制農(nóng)村宅基地剛性擴張的矛盾。如果不實現(xiàn)農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化就必然受到土地因素的瓶頸制約，最終制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進程。

2.要緊緊抓住公共服務均等化這個核心。城鄉(xiāng)二元結構矛盾主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民國民待遇的不公平、不平等，其原因主要是政府提供的公共產(chǎn)品與公共服務沒有在城鄉(xiāng)居民中實現(xiàn)均等化。因此，推進城鄉(xiāng)一體化，必須在徹底取消一切導致城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結構產(chǎn)生的各項政策制度基礎上，進行制度創(chuàng)新，其中一個核心問題就是加快推進城鄉(xiāng)公共服務的均等化，使城鄉(xiāng)居民享有同等的公共產(chǎn)品和公共服務，重點是縮小城鄉(xiāng)居民在社會保障方面的差異，建立城鄉(xiāng)一體的社會保障制度。在實際操作層面，特別是對于失地農(nóng)民和沒有承包權的新生代農(nóng)民，在政策制度上應該與城市下崗失業(yè)人員和城市新增就業(yè)人口享有同等的勞動就業(yè)和社會保障待遇。

3.要確實搞好規(guī)劃。實施“以城帶鄉(xiāng)”，發(fā)揮城鎮(zhèn)對農(nóng)村的輻射帶動作用，關鍵是要加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化步伐。在當前的農(nóng)村城鎮(zhèn)建設中，必須要搞好村鎮(zhèn)建設規(guī)劃布局，在嚴格控制村莊規(guī)模擴張的基礎上，減少村莊個數(shù)，優(yōu)先發(fā)展縣城、重點小城鎮(zhèn)，促進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中。