ＣＯＳＯ框架下的ＮＰＯ內(nèi)部控制初探

[摘 要] 5.12特大災(zāi)難，給災(zāi)區(qū)帶來(lái)了巨大的苦難，同時(shí)讓國(guó)人展現(xiàn)出了空前的民族凝聚力，使得救災(zāi)成為全民大行動(dòng)。然而，隨著救災(zāi)及災(zāi)后重建的進(jìn)行，作為開展賑災(zāi)工作重要渠道的非營(yíng)利組織，也暴露出各種問(wèn)題。因此，對(duì)我國(guó)非營(yíng)利組織中的內(nèi)部控制問(wèn)題加以分析，并借鑒COSO框架提出一些改進(jìn)建議具有現(xiàn)實(shí)意義。

[關(guān)鍵詞] NPO 內(nèi)部控制 COSO

一、引言

“非營(yíng)利組織”，即NPO，英文“non-profit organization”一詞的縮寫，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程中一個(gè)日漸積極的力量。它通常也稱為“第三部門”，可以綜合界定為“具備法人資格，以公共服務(wù)為使命，享有免稅優(yōu)待，不以營(yíng)利為目的。組織盈余不分配給內(nèi)部成員，并具有民間獨(dú)立性質(zhì)的組織”。

這個(gè)世界上三種關(guān)鍵力量，就是國(guó)家、市場(chǎng)與公民社會(huì)。國(guó)家的公權(quán)力，是一國(guó)之內(nèi)惟一合法的暴力機(jī)構(gòu)，被稱作國(guó)家機(jī)器。市場(chǎng)，是金錢的力量、企業(yè)的力量，最主要的目的就是追求利潤(rùn)，其它皆為次要。而NPO就是公民社會(huì)的力量，把社會(huì)上的公民組織起來(lái)，發(fā)揮對(duì)公共事務(wù)的影響力，要求國(guó)家去約束市場(chǎng)的力量。

NPO的產(chǎn)生和發(fā)展有其必然原因，一方面國(guó)家具有公共性質(zhì)，但是有時(shí)候會(huì)“政府失靈”，不能反映民意，這時(shí)候要由NPO代表公民社會(huì)的力量來(lái)矯正。如為弱勢(shì)群體爭(zhēng)取話語(yǔ)權(quán)、緩解政府與公民之間的矛盾等；另一方面，市場(chǎng)也會(huì)“市場(chǎng)失靈”，譬如它不能很好解決公共物品的供給和外部性問(wèn)題。因此，NPO便成為了推動(dòng)公益事業(yè)、維護(hù)社會(huì)和諧的重要力量。

二、現(xiàn)狀：我國(guó)NPO及其內(nèi)部控制

中國(guó)目前正在進(jìn)行的政治和經(jīng)濟(jì)體制改革引起政府職能的重大轉(zhuǎn)變，在社會(huì)領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域留下了廣闊的管理和服務(wù)真空，這種真空對(duì)NPO產(chǎn)生了強(qiáng)烈的需求。政治控制的放松和市場(chǎng)化帶來(lái)的所有制結(jié)構(gòu)的多元化，產(chǎn)生了政府控制之外的資源，使非營(yíng)利組織有可能不依賴政府而獨(dú)立地生存和發(fā)展。同時(shí)，我國(guó)政府也逐漸認(rèn)識(shí)到了非營(yíng)利組織從培育到導(dǎo)引和管理工作的重要性，在實(shí)踐中逐步確立了對(duì)民間組織培育發(fā)展與監(jiān)督管理并舉的方針。因此，我國(guó)的NPO發(fā)展很迅速，在1995年以后數(shù)量上顯著增加（各類組織的增長(zhǎng)趨勢(shì)如下圖所示)，并且NPO組織類型更加多樣化，活動(dòng)區(qū)域更加多元化，社會(huì)影響力日益提升。

但是，由于中國(guó)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期這一特定環(huán)境，我國(guó)NPO也在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了許多問(wèn)題，如資金短缺，人員專業(yè)素質(zhì)不夠，人才短缺等，但最受人關(guān)注的還是NPO薄弱的內(nèi)部控制。我國(guó)民間非營(yíng)利組織的規(guī)模普遍比較小，員工人數(shù)比較少，且由于組織自身的非營(yíng)利性，不存在利潤(rùn)指標(biāo)，使得組織很難對(duì)自身的運(yùn)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)財(cái)政和專項(xiàng)資金重投入、輕產(chǎn)出，使用中不進(jìn)行成本核算，缺少跟蹤管理機(jī)制，財(cái)務(wù)管理總是事后的、被動(dòng)的，導(dǎo)致資金重復(fù)投入，各環(huán)節(jié)浪費(fèi)嚴(yán)重，使用效率低下；沒(méi)有科學(xué)的、可操作的資金使用效益考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，人為影響程度較大，無(wú)法引入公平、公正、公開的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和評(píng)價(jià)機(jī)制；進(jìn)而缺少組織自律機(jī)制，組織內(nèi)部不重視會(huì)計(jì)制度和財(cái)務(wù)制度的建設(shè)，內(nèi)部監(jiān)督、自律機(jī)制不健全，有些組織甚至根本沒(méi)有建立內(nèi)部牽制制度，有的即使建立了也是形同虛設(shè)。工作人員財(cái)務(wù)意識(shí)淡薄，多數(shù)組織缺乏公布組織資金使用情況的意識(shí)，不便于組織進(jìn)行自律和接受外部監(jiān)督。

三、問(wèn)題分析：我國(guó)NPO內(nèi)部控制薄弱的根源

我國(guó)非營(yíng)利組織存在上述問(wèn)題的原因是多方面的。從財(cái)務(wù)學(xué)的角度看，其重要原因是缺乏一個(gè)財(cái)權(quán)配置合理、權(quán)責(zé)結(jié)合、激勵(lì)和監(jiān)督有效的財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部控制制度。這主要體現(xiàn)在宏觀和微觀兩個(gè)層面。

宏觀而言，目前我國(guó)的大部分民間非營(yíng)利組織與政府是息息相關(guān)的，組織中的責(zé)、權(quán)、利還不是十分明確，組織與政府、市場(chǎng)的關(guān)系還很模糊，導(dǎo)致組織在財(cái)務(wù)制度、管理制度建設(shè)上很難找到適合自己的參照標(biāo)準(zhǔn)，并且，我國(guó)相關(guān)配套法律、制度體系還不健全，對(duì)NPO的管理和監(jiān)督也不到位。根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，我國(guó)除了社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位這兩類民間非營(yíng)利組織之外，尚有大量的未登記或轉(zhuǎn)登記團(tuán)體，這些是現(xiàn)行法規(guī)政策難以監(jiān)督管理的部分。

而微觀上，從人力、財(cái)力、組織管理等方面分析，NPO的能力還是不足。首先，大多數(shù)NPO缺少具有專業(yè)知識(shí)的專職工作人員，工作人員的雙重身份現(xiàn)象普遍；組織內(nèi)人員構(gòu)成單一，缺乏高層次的專業(yè)理財(cái)、投資人員，經(jīng)費(fèi)問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，制約了非營(yíng)利組織的發(fā)展，因此非營(yíng)利組織專業(yè)化的問(wèn)題應(yīng)該得到重視。其次，非營(yíng)利組織的經(jīng)費(fèi)不足是一個(gè)相當(dāng)普遍和非常嚴(yán)峻的問(wèn)題。同時(shí)，NPO募捐機(jī)制不健全，無(wú)法合法、合理、有效地從社會(huì)上籌集到閑散資金。最后，我國(guó)非營(yíng)利組織產(chǎn)權(quán)模糊，內(nèi)控不完善，導(dǎo)致內(nèi)部人事實(shí)上獲得了一定的控制權(quán)；人事制度不合理、績(jī)效評(píng)估體系不合理等又使得非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理漏洞百出。

四、對(duì)策：COSO框架的借鑒

歷史為非營(yíng)利組織提供了廣闊的發(fā)展空間，同時(shí)也將對(duì)它寄予更高的期望。如何使中國(guó)NPO有序、健康，如何通過(guò)建立及完善其內(nèi)控來(lái)加強(qiáng)財(cái)務(wù)治理和監(jiān)管，筆者認(rèn)為可以借鑒COSO框架。

1.強(qiáng)化人力資源管理，提升從業(yè)人員素質(zhì)。從現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)非營(yíng)利組織能力不足的主要原因之一是人力資源缺乏。解決人才短缺問(wèn)題可以從以下兩方面入手：提供良好的工作氛圍和待遇來(lái)吸引高素質(zhì)的專業(yè)人才；注重NPO現(xiàn)有人員的培訓(xùn)，并加強(qiáng)與其他NPO的交流和學(xué)習(xí)。

2.建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境。正如COSO的內(nèi)部控制概念中所說(shuō)，內(nèi)部控制環(huán)境是其他因素構(gòu)建的基礎(chǔ)。良好的環(huán)境有利于職員履行職能，把不利影響降到最低，因此，組織文化和氛圍很重要。

3.建立收入與支出控制系統(tǒng)，加強(qiáng)會(huì)計(jì)控制。由于我國(guó)的一些民間非營(yíng)利組織在社會(huì)上的公信度不高而使一些企業(yè)、個(gè)人直接從事公益活動(dòng)，寧愿把款項(xiàng)直接捐助給受益人，而不愿意通過(guò)組織，說(shuō)明捐助者認(rèn)為很多錢會(huì)被管理者浪費(fèi)掉。因此，民間非營(yíng)利組織費(fèi)用的控制必須樹立良好的規(guī)范，這也有利于提高民間非營(yíng)利組織籌資的效果。

4.設(shè)立良好的信息與溝通系統(tǒng)。信息溝通的重要性是不言而喻的，一個(gè)良好的信息和溝通系統(tǒng)可以使NPO及其利益相關(guān)者及時(shí)掌握組織運(yùn)行狀況，并能較大消除信息不對(duì)稱，對(duì)NPO的內(nèi)部人員也能起到有效的監(jiān)督。

五、結(jié)語(yǔ)

雖然我國(guó)NPO在較短時(shí)間內(nèi)取得了一定發(fā)展，但畢竟處于起步階段，中國(guó)NPO還有很長(zhǎng)的路要走，這需要政府、企業(yè)、民眾等各方共同努力。

參考文獻(xiàn)：

[1]江明修:非營(yíng)利組織領(lǐng)導(dǎo)行為之研究.國(guó)科會(huì)專題研究計(jì)劃》，臺(tái)北，1994年5月，第13頁(yè)

[2]資料來(lái)源于:國(guó)家民政部網(wǎng)站http://www. chinapo. gov. cn

[3]王名主編:2001年，第40頁(yè)