探索ＴＰＡ模式與多邊貿(mào)易體制之互動(dòng)

[摘要] 美國外貿(mào)法中的“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”賦予美國總統(tǒng)參與貿(mào)易談判的可信度，確保國會(huì)的核心地位；促使美國在貿(mào)易協(xié)定談判中占據(jù)有利位置，維持了“府會(huì)”良好協(xié)作關(guān)系。本文旨在探索“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”與多邊貿(mào)易體制的互動(dòng)，管窺其價(jià)值功能，探究其發(fā)展趨向。

[關(guān)鍵詞] 貿(mào)易促進(jìn)權(quán) 快車道授權(quán) 多邊貿(mào)易體制

“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”（trade promotion authority，以下簡稱TPA）是“府會(huì)”根據(jù)國際貿(mào)易發(fā)展?fàn)顩r分享貿(mào)易政策決策權(quán)的產(chǎn)物，促使總統(tǒng)擁有權(quán)談判的同時(shí)，確保國會(huì)亦保有其控制權(quán)。 眾所周知，美國憲法締造者的原始執(zhí)政思想是將行政權(quán)與立法權(quán)相分離，防止權(quán)力過分集中可能引發(fā)的專權(quán)暴政。受這一思想的影響，美國外貿(mào)政策決定和執(zhí)行過程中貫穿的“府會(huì)”共享貿(mào)易決策權(quán)理念自1934年起一直沿用至今。

一、基于美國憲法之訴求而誕生的TPA模式

1.TPA模式誕生的法理與實(shí)踐基礎(chǔ)

(1)TPA模式誕生的法理基礎(chǔ)

美國憲法奠定了國會(huì)在參與簽訂國際貿(mào)易協(xié)定過程中至關(guān)重要的作用。一方面，國會(huì)十分清楚其調(diào)整涉外貿(mào)易的明確的憲法權(quán)力；但另一方面，國會(huì)卻又不能有效地談判涉外協(xié)定。由此引發(fā)貿(mào)易協(xié)定談判權(quán)從國會(huì)向總統(tǒng)的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移，使“府會(huì)”出現(xiàn)因憲法引致的緊張關(guān)系。

(2)TPA模式誕生的實(shí)踐基礎(chǔ)

鑒于美國憲法體制的過多束縛和羈絆導(dǎo)致ITO夭折，而在當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，依賴修改憲法來解決美國貿(mào)易體制受制于國內(nèi)貿(mào)易法的困窘實(shí)不可行，因此，TPA應(yīng)運(yùn)而生。

2.TPA模式法律機(jī)理

(1)概念

TPA為美國國內(nèi)法中“行政-國會(huì)協(xié)定”的變種，是重要的“法定”條約批準(zhǔn)程序；即國會(huì)將憲法賦予其的部分權(quán)力讓渡給行政部門，授權(quán)總統(tǒng)參與貿(mào)易談判并簽署協(xié)議，在授權(quán)時(shí)限內(nèi)，國會(huì)對(duì)總統(tǒng)達(dá)成的最終協(xié)議放棄修改權(quán)，僅在規(guī)定時(shí)限內(nèi)批準(zhǔn)或否決已通過談判達(dá)成的整個(gè)協(xié)議。

(2)特征

TPA具備高效便捷、減少傳統(tǒng)議案所需大量中間環(huán)節(jié)、將協(xié)定作為擬定中的法律來審議之特征。它不但遵從傳統(tǒng)的憲法法定批準(zhǔn)程序，同時(shí)也保留了“立法否決”程序中的重要屬性——自動(dòng)解除某一委員會(huì)，避免某委員會(huì)封鎖該立法的情況出現(xiàn)；禁止委員會(huì)就該議案提出修改；在國會(huì)參眾兩院進(jìn)行有限制的辯論。

TPA所具有的特定屬性使之成為美國實(shí)施貿(mào)易政策的有利技巧。不但解決了國會(huì)對(duì)外貿(mào)的管理權(quán)和對(duì)委托授權(quán)的監(jiān)督權(quán)，較好地防止了國會(huì)委員會(huì)或委員會(huì)主席壓制立法而使法案無法提交全體表決的情況；同時(shí)又未對(duì)總統(tǒng)的外貿(mào)談判能力和可信度造成不良影響。執(zhí)法和立法機(jī)構(gòu)同時(shí)參與貿(mào)易談判決策過程的方式，增強(qiáng)了政府的談判能力；確保總統(tǒng)的談判結(jié)果能在合理期限內(nèi)由國會(huì)不加修正地表決，避免重啟談判、削弱美國談判信譽(yù)的不良后果。

二、探究TPA模式與多邊貿(mào)易體制之互動(dòng)

美國在貿(mào)易政策的抉擇中不但始終試圖影響國際貿(mào)易規(guī)則，而且一直追求掌控世界經(jīng)濟(jì)的立法權(quán)。為了能在多哈回合中繼續(xù)保持其領(lǐng)導(dǎo)地位，強(qiáng)化政府的貿(mào)易談判權(quán)尤為重要。而TPA授權(quán)將成為美國在WTO多邊談判中推行貿(mào)易自由化、減輕貧困、促進(jìn)民主和法制的最佳策略。

1.TPA模式與東京回合

從臭名昭著的1930年《斯穆特-霍利關(guān)稅法》，到象征美國走向多邊貿(mào)易體制起點(diǎn)的1934年《互惠貿(mào)易協(xié)定法》，再到成為推動(dòng)肯尼迪回合關(guān)鍵因素的1962年《貿(mào)易擴(kuò)大法案》，美國外貿(mào)政策不斷發(fā)生嬗變、且總體上趨向自由化，總統(tǒng)和貿(mào)易代表在談判中的能動(dòng)作用逐漸上升。

此后，為著手發(fā)起下一輪回合，1974年《貿(mào)易法》成為美國外貿(mào)政策的分水嶺。該法為協(xié)調(diào)“府會(huì)”貿(mào)易協(xié)定關(guān)系，首次引進(jìn)“快車道”，使國會(huì)對(duì)其固有的條約修訂權(quán)做出放棄、不給利益集團(tuán)任何院外活動(dòng)的機(jī)會(huì)，讓出了部分管理外貿(mào)的權(quán)力，且對(duì)協(xié)定表決做出時(shí)限限制。再則，該法案還規(guī)定了談判前的一系列程序；并第一次授予總統(tǒng)對(duì)現(xiàn)存非關(guān)稅貿(mào)易壁壘（NBT）進(jìn)行削減的權(quán)力；允許政府進(jìn)行單個(gè)部門的談判以圖放寬NBT。

該授權(quán)的獲得使一度停滯不前的東京回合很快轉(zhuǎn)入實(shí)質(zhì)性談判階段，并最終于1979年4月完成。之后，1979年《貿(mào)易協(xié)定法》又將美國在多邊談判中的承諾法律化、擴(kuò)大多邊貿(mào)易談判范圍，并延長“快車道”授權(quán)，迎合了世界貿(mào)易發(fā)展契機(jī)。

2.TPA模式與《烏拉圭回合協(xié)定法》

20世紀(jì)80年代以來，美國外貿(mào)政策基石從“多邊主義、貿(mào)易自由化”，轉(zhuǎn)向蘊(yùn)涵對(duì)等觀念的“互惠主義、公平貿(mào)易”。既極力促使全球貿(mào)易更趨自由，但又始終未放棄強(qiáng)化本國貿(mào)易保護(hù)。 “快車道”于1988、1991和1993年獲得延期。其中，1988年《綜合貿(mào)易與競爭法》擴(kuò)大了“快車道”適用范圍，使國會(huì)授權(quán)簽訂的協(xié)定也可適用“快車道”。該法案還規(guī)定“快車道”到期后，經(jīng)總統(tǒng)提議國會(huì)不予反對(duì)，可自動(dòng)延長4年。不過，若貿(mào)易代表事先未就貿(mào)易談判和協(xié)定與國會(huì)進(jìn)行恰當(dāng)協(xié)商，國會(huì)就有權(quán)否決該程序，即實(shí)施“反快車道”程序。

烏拉圭回合降下帷幕后，美國啟用“快車道”為隨后有關(guān)該回合協(xié)議的執(zhí)行議案在國會(huì)順利通過做準(zhǔn)備?；?988年法案授權(quán)的“快車道”于1993年夏到期，國會(huì)在1994年制定了《烏拉圭回合協(xié)定法》，明確界定政府的談判議題、內(nèi)容和期限 ，并將烏拉圭回合協(xié)定采納為國會(huì)執(zhí)行性協(xié)議 。歷經(jīng)三位美國總統(tǒng)參與談判，烏拉圭回合最終文本順利簽訂。在克林頓將協(xié)定提交國會(huì)后，國會(huì)通過了烏拉圭回合一攬子協(xié)議實(shí)施立法，并于1995年1月1日生效。

該階段的“快車道”就美國政府參與烏拉圭回合談判起到助推作用，強(qiáng)化了美國對(duì)多邊談判主動(dòng)權(quán)的控制，利于美國推行符合其利益的國際準(zhǔn)則與核心價(jià)值觀。

3.TPA模式與多邊談判互動(dòng)關(guān)系

從GATT到WTO，美國在多邊貿(mào)易體制中的實(shí)力有目共睹。美國力主參與多邊談判的主要目的還是為了借助多邊游戲規(guī)則的功用來削弱和摧毀其他國家的貿(mào)易障礙，以使美國經(jīng)濟(jì)利益最大化。詳言之：

鑒于前五輪多邊貿(mào)易談判是在美國分別于1945年、1948年、1951年、1955年和1958年延長1934年《互惠貿(mào)易協(xié)定法》之后倡議召開的；因此，相關(guān)談判結(jié)果都不同程度地受到該法影響。其中尤以第三、四、五輪談判最為明顯。

在前六輪談判中，美國一直穩(wěn)居核心地位：一方面脅迫他國削減關(guān)稅、放寬進(jìn)口限制；另一方面又盡量不將可能受外國商品競爭的美國商品列入談判清單。此外，還利用“例外條款”、“國家安全條款”等，適時(shí)按照美國之需，撤銷已減讓的關(guān)稅或重新提高進(jìn)口關(guān)稅。

東京回合談判同樣彰顯美國外貿(mào)法的輻射效應(yīng)，以及TPA的實(shí)踐價(jià)值。該回合由時(shí)任總統(tǒng)尼克松倡議，其法律基礎(chǔ)即為美國1974年《貿(mào)易法》。

20世紀(jì)70、80年代，為滿足美國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向之需，消減不斷擴(kuò)大的貨物貿(mào)易自由化給美國帶來的競爭壓力，美國竭力倡導(dǎo)烏拉圭回合談判，迫使別國更進(jìn)一步放開包括農(nóng)產(chǎn)品和服務(wù)貿(mào)易在內(nèi)的市場，從而借機(jī)將自由貿(mào)易領(lǐng)域的一般原則擴(kuò)展到服務(wù)貿(mào)易。而該回合談判的時(shí)間表恰恰是嚴(yán)格按照TPA授權(quán)期限之規(guī)定執(zhí)行的。

歷史證明，美國國會(huì)通過授予總統(tǒng)談判權(quán)限的方式，幾乎單方?jīng)Q定著每輪多邊談判的最后時(shí)限，以及數(shù)輪談判成果的生效與實(shí)施。一旦授予了TPA，隨之而來的都是多邊談判突破僵局、由程序階段迅速轉(zhuǎn)為實(shí)質(zhì)階段。

故而，2002年TPA法案的通過，對(duì)外則積極展現(xiàn)了美國的談判誠意，有助于促使全球貿(mào)易系統(tǒng)變得更加開放；對(duì)內(nèi)則使美國在改善外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的同時(shí)，擺脫了“9.11”重創(chuàng)，恢復(fù)了美國貿(mào)易政策的信用。此外，也使小布什利用兩黨政治的運(yùn)作技巧，巧妙轉(zhuǎn)移民眾視線，避免重蹈其父因被經(jīng)濟(jì)拖后腿而連任失敗的覆轍。但民主黨在2006年中期選舉中大獲全勝，以及美國大選年的周期性影響，為其后TPA未能在去年到期后重新獲取埋下伏筆。

三、多邊貿(mào)易體制中TPA模式探索

TPA突破了美國現(xiàn)行貿(mào)易體制，但未超出憲法之框架；充分適應(yīng)了多邊貿(mào)易體制發(fā)展，應(yīng)對(duì)了美國社會(huì)利益取舍的多元化，實(shí)現(xiàn)了美國貿(mào)易政策的既定目標(biāo)。

1.TPA授權(quán)與“府會(huì)之爭”的調(diào)和

TPA使貿(mào)易決策的動(dòng)議權(quán)轉(zhuǎn)移到總統(tǒng)手中，體現(xiàn)了牽制與平衡的特征。

盡管國會(huì)將其外貿(mào)決策權(quán)向行政權(quán)力傾斜；但國會(huì)仍處于貿(mào)易決策之“權(quán)源”與核心，保留了其在談判前確定談判目標(biāo)、在談判中提供建議、以投票方式否決協(xié)定的權(quán)力，國會(huì)繼續(xù)發(fā)揮著其在對(duì)外貿(mào)政策制定、制約與監(jiān)督過程中的權(quán)力。

行政部門同意接受國會(huì)事先提出的關(guān)于談判目標(biāo)的指示；放棄未經(jīng)國會(huì)批準(zhǔn)，開始對(duì)外談判的權(quán)力。

作為“府會(huì)”協(xié)作的橋梁，TPA避免因國會(huì)派別爭斗、效率低下而影響美國貿(mào)易促進(jìn)進(jìn)程的開展，使“府會(huì)”建立并發(fā)展良好合作機(jī)制，有助于在貿(mào)易談判前、中、后期和具體實(shí)施階段調(diào)和分歧，促使“府會(huì)”通過相互讓步成為國際協(xié)定伙伴，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的對(duì)稱平衡。

縱使，外貿(mào)政策作為國家政策，常能超越一般的黨派權(quán)力之爭，使“府會(huì)”就重大問題相互妥協(xié)和謀求一致；但為順利獲取TPA，總統(tǒng)在國會(huì)授權(quán)或通過協(xié)定之前的對(duì)外談判中，通常會(huì)態(tài)度強(qiáng)硬、寸土不讓，目的就是期望其政策目標(biāo)與國會(huì)取得最大限度的一致，敦促國會(huì)賦予TPA授權(quán)，以便總統(tǒng)能在其后的談判中擁有更靈活的空間。

2.TPA授權(quán)與美國外貿(mào)政策抉擇

美國外貿(mào)政策的雙重標(biāo)準(zhǔn)、霸權(quán)主義和侵略性單邊主義昭然若揭。2002年TPA法案的通過，預(yù)示著在反恐的大環(huán)境下，貿(mào)易又重新回歸人們關(guān)注之焦點(diǎn)，美國將力圖促進(jìn)多邊談判進(jìn)程明朗化。輿論普遍認(rèn)為，美國此舉隱藏著特定的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)和政治背景，其試圖依托多邊談判來確保其全球經(jīng)濟(jì)盟主地位、增強(qiáng)美國民眾對(duì)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的信心，使政府能借機(jī)調(diào)整外貿(mào)布局、明確貿(mào)易議程時(shí)間表。

3.TPA模式制度化進(jìn)程與多邊貿(mào)易體制發(fā)展路徑

在貿(mào)易談判“敲門磚”——“快車道”擱淺的8年間，美國在貿(mào)易領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威受到質(zhì)疑，其經(jīng)濟(jì)增長的持續(xù)性受到影響，且其只參加了全球150個(gè)貿(mào)易和投資協(xié)定中的3個(gè)，多邊貿(mào)易進(jìn)程處于“延誤”和“等待”狀態(tài)。2002年TPA的重生，拯救了居于停滯的多邊談判。

獲取TPA后，美國政府在多邊談判中的緊急決斷權(quán)與裁量權(quán)將得以強(qiáng)化、談判的預(yù)期效應(yīng)更為突顯、多邊貿(mào)易體制發(fā)展的穩(wěn)定性得到促進(jìn)，避免了ITO悲劇的重演。佐立克曾表示：“國會(huì)先前拒絕對(duì)‘快車道’授權(quán)再次延長，實(shí)際上反映了‘府會(huì)’對(duì)貿(mào)易所能帶來的福利缺乏合意?！彼J(rèn)為，美國所要做的就是“回到‘競爭’中，并成為領(lǐng)導(dǎo)者?！?因?yàn)閷?duì)于美國而言，多邊貿(mào)易體制是一種經(jīng)典的“雙贏”戰(zhàn)略，利于平衡國家間貿(mào)易關(guān)系。

綜觀歷史，GATT/WTO數(shù)輪回合的洗禮加速了TPA制度化進(jìn)程?！翱燔嚨馈辈捎弥?，國際貿(mào)易協(xié)定項(xiàng)下考慮的問題僅局限于傳統(tǒng)的貿(mào)易問題。 其中，不足50頁的東京回合協(xié)定實(shí)施議案幾乎未出現(xiàn)修改美國國內(nèi)法的條款，且該回合商討的NBT問題也僅限于“協(xié)調(diào)現(xiàn)存反傾銷規(guī)則和一些限制政府采購”等。直到1988年美加自由貿(mào)易協(xié)定，貿(mào)易談判中的事項(xiàng)才擴(kuò)展至新領(lǐng)域。隨后，NAFTA和其實(shí)施議案又打破了“貿(mào)易協(xié)定”所包含之界限。

時(shí)光荏苒，從“快車道”到TPA，稱謂的改變，意味著該模式對(duì)于“促進(jìn)貿(mào)易”的強(qiáng)烈關(guān)注。同時(shí)也標(biāo)志該模式從“為解決具體問題”而適用，上升為一種“制度化”和“具有普遍性”的架構(gòu)，契合了現(xiàn)行世界經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展。作為一種協(xié)調(diào)立法和執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)利的靈活機(jī)制，TPA儼然成為美國在WTO新一輪談判中確立主導(dǎo)地位、控制談判主動(dòng)權(quán)的首要策略。2002年至今，美國已通過TPA，與安第斯、新加坡、巴拿馬、智利、越南、韓國、多米尼加-中美洲、南部非洲關(guān)稅同盟等簽署了雙邊和區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定。美國“自由貿(mào)易安排全球路線圖”及其通過TPA所獲收益，預(yù)示TPA到期后未能重新獲取只是暫時(shí)的，是選舉政治之需壓倒了理性的政策抉擇，筆者認(rèn)為這種促進(jìn)貿(mào)易的模式終將繼續(xù)受到青睞。

四、結(jié)語

綜上所述，TPA模式不愧為美國憲法體制的里程碑。盡管現(xiàn)實(shí)生活中國會(huì)不肯輕易放權(quán)，“兩黨制”政治結(jié)構(gòu)、選舉政治、利益集團(tuán)的博弈等不少因素都可能成為制約TPA繼續(xù)向前發(fā)展的阻力。但毫無疑問，為維持其在多邊貿(mào)易體制中的地位，美國需要依仗“府會(huì)”在外貿(mào)事務(wù)中的權(quán)力爭斗與協(xié)調(diào)合作的游戲所產(chǎn)生的變數(shù)與障眼法。TPA制度構(gòu)建所具有的合理性、正當(dāng)性、快捷性，以及談判結(jié)果較強(qiáng)的可預(yù)測(cè)性和穩(wěn)定性，正是政府在參與多邊談判中孜孜以求的理想境界。

鑒于“府會(huì)”總體目標(biāo)的一致性和“府會(huì)”雙方的協(xié)調(diào)與平衡，為擴(kuò)展和提升美國外貿(mào)政策及行政決策權(quán)、實(shí)現(xiàn)美國國家利益的最大化、維護(hù)美國在新經(jīng)濟(jì)秩序中的超強(qiáng)地位，TPA超越了簡單工具的功能，使美國在權(quán)力分配同向優(yōu)化中獲取最大利益。TPA不愧為新形式下，“府會(huì)”平衡的重新定位和貿(mào)易決策權(quán)的再次創(chuàng)新。

筆者認(rèn)為，TPA具備繼續(xù)存在的基礎(chǔ)，未來TPA模式與多邊貿(mào)易體制的互動(dòng)關(guān)系和基本走向，不僅取決于“府會(huì)”權(quán)力之爭與權(quán)力分配，更決定于“府會(huì)”良性協(xié)作關(guān)系。對(duì)美國貿(mào)易體制中的這一核心要素——TPA模式的關(guān)注，將為我國進(jìn)一步把握美國外貿(mào)政策動(dòng)向，最大程度地維護(hù)我國在世界經(jīng)濟(jì)體系中的利益提供參考與借鑒。

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