政制發(fā)展之謎（中）

一九九七年七月一日凌晨，香港會展中心米字旗徐徐落下，五星紅旗冉冉升起。這標(biāo)志著中國對香港恢復(fù)了主權(quán)行使。從英國到中國，香港政權(quán)的更迭無疑是一個憲政革命，即用全國人大制定的“基本法”取代了英國的《英皇制誥》、《皇室訓(xùn)令》和《殖民地規(guī)例》等。但香港法統(tǒng)的變更是否影響港英政府原有法律的有效性？香港回歸后的“憲政第一案”馬維琨案（HKASR v. Ma Wai-Kwan，CAQL/1997）就直接觸發(fā)這個問題。馬維琨等三人是一起刑事案件中的被告人，他們在一九九五年被控串謀妨害司法公正罪，法院于一九九七年六月十六日開始審理。然而，在訴訟過程中，香港的憲政秩序發(fā)生了轉(zhuǎn)型，既然英國管治宣告結(jié)束，香港成為中國的一部分，港英時期的英國法理所當(dāng)然不具有法律效力，法院不能根據(jù)已失效的法律給被告人定罪。由于事關(guān)香港憲政革命的核心問題，案件被直接轉(zhuǎn)交高等法院上訴庭。馬維琨案之所以能從刑事案變成憲法訴訟，是由于香港回歸當(dāng)晚，特區(qū)政府“臨時立法會”通過香港回歸條例，明確宣布包括刑事法律在內(nèi)的維持香港管治秩序的港英法律繼續(xù)有效。問題是“臨時立法會”這個機構(gòu)本身是否具有合法性？若“臨時立法會”被宣布為非法機構(gòu)，那么它通過的香港回歸條例自然就無效，馬維琨等人就不能根據(jù)港英刑事法定罪。因此，當(dāng)時一直關(guān)注“臨時立法會”合法性的大律師公會主席李志喜、港英立法局法律界議員吳靄儀和“香港人權(quán)監(jiān)察”主席的夏博義就免費出庭支持馬維琨等人，這與其說關(guān)心馬維琨等人的命運，不如說關(guān)心全國人大設(shè)立的“臨時立法會”這個機構(gòu)的命運。而香港的法院能夠?qū)彶閲抑鳈?quán)者的主權(quán)行為，就成為香港回歸后圍繞違憲審查權(quán)展開的第一輪政治斗爭，它為后來的居港權(quán)案引發(fā)的政治爭議埋下了伏筆。

香港基本法被稱之為香港的“小憲法”，可在基本法中并沒有“臨時立法會”這個機構(gòu)。李志喜等人試圖從法律形式主義的立場要求特區(qū)上訴法院宣布全國人大設(shè)立的“臨時立法會”為非法機構(gòu)。然而，這種法律形式主義忽略了香港回歸的政治現(xiàn)實，即由于英國的故意對抗使得港英政府的最后一屆立法局無法與基本法規(guī)定的立法會相互銜接。那就意味著香港回歸之后特區(qū)政府會陷入沒有立法會機關(guān)的狀態(tài)，整個特區(qū)政府將無法運作。而面對香港憲政革命所產(chǎn)生的緊急狀態(tài)下，全國人大認(rèn)可了“籌委會”決定成立“臨時立法會”這個基本法上沒有地位的臨時性機構(gòu)，無疑屬于主權(quán)者在緊急情況下做出的政治決斷。上訴法院的陳兆愷法官正是基于這種緊急狀態(tài)的主權(quán)學(xué)說，主張“臨時立法會的組建是出于緊急狀態(tài)的臨時措施。主權(quán)者無疑有權(quán)力這么做。它也無意于破壞基本法。這么做意在履行基本法和全國人大決定的條款”?？隙ā芭R時立法會”，就肯定了全國人大的主權(quán)者地位，也捍衛(wèi)了中國政府與英國就彭定康政制改革展開斗爭的政治成果。而要明了“臨時立法會”的來歷，就不能不說到中英就彭定康政制改革展開的政治較量（參見“香江邊上的思考之十一”）。

就在彭定康發(fā)表施政報告的第二天，港澳辦發(fā)言人就政改方案發(fā)表談話，表明了中國政府的立場。中國政府一貫主張在香港發(fā)展民主，但這種民主發(fā)展一要循序漸進(jìn)，二要與基本法銜接，保證香港順利過渡。彭定康的政改方案對香港政制發(fā)展做出了“重大的變動”，導(dǎo)致無法與基本法相銜接。且彭定康未經(jīng)與中方磋商，就單方面公布所謂的“建議”，“蓄意挑起一場公開爭論”，不符合聯(lián)合聲明強調(diào)的中英雙方在過渡期的合作原則，不利于香港政權(quán)的順利交接。如果香港在后過渡期出現(xiàn)與基本法不銜接，中央將按照基本法的規(guī)定另行成立特區(qū)政府。這是一個理性的、有節(jié)制的聲明，也是充滿政治智慧的聲明。其政治智慧就在于把香港政制發(fā)展轉(zhuǎn)化為中英兩國的外交問題，即中英聯(lián)合聲明確立的兩國協(xié)商解決后過渡期的問題。由此，彭定康的政改方案就不再是香港民主發(fā)展問題，而是中英兩國要不要合作，甚至是要不要遵守聯(lián)合聲明的問題。這實際上為中國政府反擊彭定康的政改方案奠定了政治基調(diào)。當(dāng)彭定康試圖挑起香港與中央的矛盾的時候，中央則把矛盾轉(zhuǎn)化為中英矛盾，在這種矛盾中，香港市民是否與中央站在一個立場上就成為衡量“愛國者”概念的試金石。

將彭定康政改方案問題導(dǎo)向中英外交，不僅是出于現(xiàn)實政治斗爭的需要，而且包含了更為深遠(yuǎn)的政治哲學(xué)思考，即主權(quán)國家要不要信守國際諾言？在這個問題上，現(xiàn)代西方政治哲學(xué)與中國政治哲學(xué)存在根本的分歧?，F(xiàn)代西方政治自由主義建立在馬基雅維里主義或利維坦主義的基礎(chǔ)上，政治不受道德的約束，政治就是野心的驅(qū)動，只有野心才能制約野心。這種政治理論導(dǎo)致國際政治中赤裸裸的現(xiàn)實主義，國際秩序依賴于強權(quán)或力量均衡。然而，現(xiàn)代中國政治依然繼承了古典政治哲學(xué)傳統(tǒng)，即強調(diào)政治建立在道義和信義基礎(chǔ)上的王道政治，而反對基于赤裸裸暴力的霸道政治或霸權(quán)主義。因此，面對彭定康拋出的政改方案，鄧小平明確指示：對英方背信棄義的做法必須堅決頂住，絕不能讓步，要質(zhì)問他們中英協(xié)議還要不要，如果英方一意孤行，我們就另起爐灶。

也許人們想象不出，鄧小平在痛斥英國“背信棄義”時，包含了怎樣的道德憤怒。當(dāng)年李鴻章在日本含辱簽訂《馬關(guān)條約》時也曾表達(dá)過類似的道德憤怒。這實際上是中華文明對現(xiàn)代西方文明的道德譴責(zé)。在西方主導(dǎo)的全球化世界中，這樣的道德譴責(zé)似乎顯得有點迂腐，可它展示了一個古老文明對人類的道德前景和政治的道德基礎(chǔ)的深切關(guān)懷，展現(xiàn)了一個文明應(yīng)該具備的道德尊嚴(yán)和道義力量，展現(xiàn)了中華文明的高貴品質(zhì)。當(dāng)然，鄧小平在譴責(zé)英國“背信棄義”時，他和李鴻章一樣清醒地認(rèn)識到政治信義需要政治實力保障。鄧小平之所以說在香港問題上我們不能再做李鴻章，是因為新中國具備了捍衛(wèi)民族尊嚴(yán)的能力，但他很清楚，英國人之所以敢背信棄義是因為中國在國際格局中依然是一個弱國，而這就是現(xiàn)代中國人必須面對的命運。正是在對這種命運思考中，鄧小平領(lǐng)悟到時機的重要性，即中國必須抓住百年來難得的國際機遇，集中力量發(fā)展生產(chǎn)力，增強中國的經(jīng)濟(jì)實力?！鞍l(fā)展才是硬道理”，這個道理是近代中國人在內(nèi)憂外患的政治處鏡中領(lǐng)悟的。正是在對天命和機遇的思考和把握中，鄧小平定下“韜光養(yǎng)晦”的國策。而就在彭定康發(fā)表政改方案前夕，鄧小平仍然強調(diào)：“我們再韜光養(yǎng)晦地干些年，才能真正形成一個較大的政治力量，中國在國際上發(fā)言的分量就會不同。”（《鄧小平年譜》，一九九二年四月二十八日）

正是按照小平的思路，彭定康政改方案的首要問題就成為要不要遵守中英兩國政府關(guān)于香港政制發(fā)展達(dá)成的協(xié)議，即在起草基本法過程中涉及“九七”之前港英立法局直選議席與“九七”后特區(qū)立法會直選議席的銜接問題，兩國外長通過信函協(xié)商達(dá)成共識（參見“香江邊上的思考之十”）。從國際政治的角度看，秘密談判的內(nèi)容是不宜公開的，而中國作為禮儀之邦，一直從合作的立場，希望保住英國的外交體面，免得在國際社會出丑。然而，彭定康根本不承認(rèn)中英兩國的協(xié)議，并要求公開兩國關(guān)于政制發(fā)展的往來信函。在這種背景下，中國政府不得不公開這些外交信函。然而，英國駐華大使、英國外交部和港府卻一致認(rèn)為，中英雙方并沒有就一九九五年立法會選舉達(dá)成任何協(xié)議。需要注意的是，一九八九年之后英國追隨美國拒絕與中國政府直接會談，雙方只能采取信函的方式進(jìn)行談判。英國人竟然采取了這種可恥的律師式的狡辯，以沒有條約文本為由拒絕承認(rèn)兩國達(dá)成的共識。盡管如此，公開的信函中雙方磋商和討價還價的過程清楚地展示出來，而一九九五年立法會“直通車”為特區(qū)政府第一屆立法會也是在這些信函中確定的?，F(xiàn)在，既然英國政府否定了這些信函的約束力，就意味著“直通車”的安排失去了法律效力，“另起爐灶”就成了中國政府唯一的選擇。

中英兩國外長七份信函的公布引發(fā)了香港社會乃至國際輿論的爭論，一場批評彭定康政改方案“三違反”（即違反中英聯(lián)合聲明、基本法和中英兩國外長達(dá)成的協(xié)議）的輿論戰(zhàn)就此展開。在中英政治分歧之間，香港人不得不表明自己的立場。支持北京立場的被稱之為“親中派”，支持彭定康的被稱之為“親英派”，香港社會就此進(jìn)一步分化。正如劉兆佳教授所言，“精英之間，精英與市民之間及市民之間，相互摩擦的狀況正日顯嚴(yán)重；持中間立場的政治力量不得不在‘親中’、‘親英’二者間做出選擇，激進(jìn)力量之間則沖突不斷?！闹疇幷治g著港人治港的基礎(chǔ)和條件，港督若不及早恢復(fù)自然之道，則光榮撤退只是一個夢想，而港人卻要承擔(dān)未來外部不和、內(nèi)部分化等‘后遺癥’。”而這恰恰是彭定康的政治目的，因為這場斗爭本來就以香港人做賭注的（參見“香江邊上的思考之十一”）。為此，彭定康成功地獲得西方世界的支持，美國總統(tǒng)克林頓公開支持彭定康，認(rèn)為推行民主是美國的利益所在。正是由于西方世界的支持，彭定康將政改方案看做是歷史終結(jié)處所做的最后斗爭。他在一九九三年十月發(fā)表的第二份施政報告強調(diào)，英國在香港的目的不是建立機制、制度和達(dá)成協(xié)議，而是要把香港的獨特生活方式“延至下一世紀(jì)”，其歷史意義“不亞于法國大革命”。

當(dāng)然，中央很清楚，這些美麗的政治修辭不過要掩飾英國人借東歐事變和蘇聯(lián)解體推翻過去的協(xié)議，通過加速民主化將香港搞成半獨立的政治實體，進(jìn)而影響中國的政局發(fā)展。因此，彭定康的政制改革不是一個偶然的孤立事件，而是西方世界肢解中國戰(zhàn)略的一部分。面對這種國際局勢，中央于一九九三年上半年向香港各界陸續(xù)披露鄧小平關(guān)于香港政改問題的幾次談話內(nèi)容，表明中央在原則問題上絕不退讓。這個原則就是一九九七年中國對香港恢復(fù)行使主權(quán)的原則，就是香港按照基本法的規(guī)定行使“一國兩制”的原則，就是中國絕不屈從于西方國家支配的原則。在這種情況下，中央按照小平的指示做好了“另起爐灶”的準(zhǔn)備，即原來中英協(xié)議中的“直通車”計劃流產(chǎn)，中方按照中英聯(lián)合聲明和基本法的規(guī)定，單方面籌組第一屆特區(qū)政府。

其實，另起爐灶的問題早就在鄧小平的腦子里思考過多遍了。鄧小平一直擔(dān)心的是港英政府在過渡期自搞一套班子，強加于未來的特行政府。因為香港回歸沒有“砸碎舊的國家機器”，而是“和平過渡”。在“港人治港”的條件下，港人不可能在一九九七年突然接管香港，而必須在過渡期參與管理，熟悉港英政府的運作。而英國人肯定不讓真心擁護(hù)中央主權(quán)的港人或中央信任的港人參與管理，而是培養(yǎng)親英勢力或讓反對中央擁有香港主權(quán)的港人參與管理，這樣就制造了中央與香港特區(qū)的內(nèi)在矛盾，為香港回歸后中央對香港的管治增加了困難。為此，早在聯(lián)合聲明簽署前，小平就把注意力轉(zhuǎn)移到政權(quán)交接問題上。在一九八二年，他就明確提出愛國愛港政治人才的培養(yǎng)問題：“一般的方法，是培養(yǎng)不出領(lǐng)導(dǎo)人才的。領(lǐng)導(dǎo)人才要在社會里培養(yǎng)。最好要有一個社會團(tuán)體來擔(dān)負(fù)這個任務(wù)。我們說，將來的香港政府是以愛國者為主體。他們應(yīng)該有自己的組織。我們要著眼于培養(yǎng)人才。要找年輕一點的人將來管理香港事務(wù)。這些人必須是愛國者?！痹谝痪虐巳晁脑轮醒胝尉?jǐn)U大會議會上，小平進(jìn)一步指出：“我們的工作是要考慮如何培養(yǎng)干部的問題，要考慮用什么方式來逐步參與管理?！以?jīng)提過，港澳工委要想法在香港搞些社團(tuán)，實際上就是政黨，英國人搞了一些社團(tuán)，我們也要搞，可以從中鍛煉一批政治人物，沒有政治人物不行，這工作不能抓的太晚?！保ㄞD(zhuǎn)引自，齊鵬飛：《鄧小平與一國兩制》，188—189頁）

鄧小平思考愛國愛港政治人才的培養(yǎng)尤其關(guān)注其組織形式，因為他清醒地意識到，英國人控制著建制力量，而愛國愛港人才的培養(yǎng)只能在建制外進(jìn)行，只有組織政團(tuán)才能將建制外的人才凝聚起來，形成政治力量。工聯(lián)會這樣的香港傳統(tǒng)左派組織無疑是愛國愛港的基本力量，但由于港英政府的政治壓制以及一九六七年反英抗議運動的包袱，這些組織在整個社會被邊緣化，即使發(fā)展這些組織，也“遠(yuǎn)水不解近渴”，難以適應(yīng)香港回歸的工作重心，即通過穩(wěn)定香港的大資本家來保持香港的繁榮穩(wěn)定。在這種背景下，新華社香港分社全力糾正了歷史上形成的“一左二窄”的工作局面，著力拓展對香港社會上層精英（如資本家和中產(chǎn)專業(yè)人士）的統(tǒng)戰(zhàn)工作，使得愛國愛港力量從原來純粹的地區(qū)左派組織發(fā)展為包括工商界和中產(chǎn)專業(yè)界的最廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線，愛國愛港陣營由此也在香港被稱之為“統(tǒng)一戰(zhàn)線派”，與所謂的“民主派”形成對峙。正是在統(tǒng)一戰(zhàn)線基礎(chǔ)上，無論在中英談判中，還是在基本法制定過程中，工商界人士和部分中產(chǎn)專業(yè)人士都成為香港回歸的堅定擁護(hù)者，成為中央可以信任和依賴的管治者。

然而，一九八九年北京政治風(fēng)波和一九九二年彭定康政改方案徹底打亂了愛國愛港人才的發(fā)展計劃，使一九八二年以來逐漸聚集起來的愛國愛港政治精英發(fā)生了分化，政治力量遭到削弱，以致在一九九一年立法局直選中慘遭失敗。在這種背景下，中央港澳工委痛定思痛，調(diào)整了重統(tǒng)戰(zhàn)、輕選舉，重工商專業(yè)界、輕地區(qū)力量的工作思路，加強了地區(qū)力量建設(shè)。一九九二年代表地區(qū)力量的“民主建港聯(lián)盟”（民建聯(lián)）成立，一九九三年代表工商界利益的自由黨成立。一九九五年，代表中產(chǎn)專業(yè)界人士的“香港協(xié)進(jìn)聯(lián)盟”（港進(jìn)聯(lián)）成立。就在愛國愛港陣營重新凝聚力量時，民主派陣營也加強了力量整合，一九九四年，“港同盟”與“匯點”合并，成立民主黨，兩大陣營就一九九四年的區(qū)議會選舉和一九九五年的立法局選舉展開了較量。其中，“民建聯(lián)”打出愛國愛港的旗號，成為區(qū)議會的第二大黨。這是香港愛國左派在一九六七年反英抗議運動之后第一次正面登上香港政治舞臺，對香港政局的發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。

愛國愛港政團(tuán)在港英立法局選舉中擁有的政治力量對彭定康的政改方案構(gòu)成了一定的制約，自由黨在立法局中對彭定康的政改方案提出了修正案。彭定康為了使其政改方案在立法局中順利通過，不惜透過英國政府對在香港立法局中擁有一票的英國大商家施加政治壓力，迫使其投票否決自由黨的修改案。一九九四年六月三十日，在彭定康全力游說下，港英立法局通過了對立法局選舉條例的修訂，并以一票之差否決了自由黨提出的修改方案。這意味著彭定康的政改方案具有了法律效力，中英兩國政治談判的大門徹底關(guān)上了。

就在港英立法局通過政改方案兩個多月之后，全國人大常委會做出決定，宣布港英最后一屆立法局、市政局和區(qū)域市政局、區(qū)議會于一九九七年六月三十日終止，并決定由特區(qū)政府籌委會籌組第一屆特區(qū)政府立法會。在彭定康看來，這無疑給他的政制改革下達(dá)了“死亡通知書”?？僧?dāng)時在港英政府的統(tǒng)治下，香港不可能透過選舉產(chǎn)生立法會議員，全國人大遂批準(zhǔn)了“籌委會”的決定，由四百名港人組成的選舉委員會選舉產(chǎn)生六十名立法會議員，由于這些議員不是按照基本法產(chǎn)生的，因此立法會也被稱之為“臨時立法會”。此時，經(jīng)歷了一九九二年小平“南巡”講話之后的中國，非但沒有瓦解，反而徹底走出了一九八九年的政治陰影，經(jīng)濟(jì)上持續(xù)增長，政治上變得更加穩(wěn)定和自信。香港人對中央的信任度開始上升，而英國政府則失去了籌組新政府的參與權(quán)。這時，英國政府才開始檢討對華政策，外交部“中國通”們的聲音重新占了上風(fēng)，而隨著一九九七年五月英國大選后工黨取代保守黨上臺執(zhí)政，合作已不可避免。期間，盡管英國政府著力培養(yǎng)陳方安生成為未來的行政長官，可命運和機遇卻與她擦肩而過。特區(qū)政府成立后，中央著眼于香港的穩(wěn)定讓港英政府公務(wù)員全部過渡，陳方安生繼續(xù)作為“公務(wù)員之首”輔助行政長官董建華，這既是香港順利回歸的前提，也為香港后來的政治分歧埋下伏筆。而上訴法院的陳兆愷法官在馬維錕案中的主張遭到了香港自由派大律師們的批評，于是兩年后的居港權(quán)案中，終審法院徹底推翻了馬維錕案中的推理，主張香港法院可以對主權(quán)者的行為行使違憲審查權(quán)，由此引發(fā)了一場不可避免的政治斗爭。而在這一系列爭奪基本法解釋權(quán)的過程中，倫敦培養(yǎng)出來的普通法大律師們逐漸邁向香港政壇。