昆明“私改公”困局

一項(xiàng)意在解決城市交通擁堵的利民新政竟然引起不大不小的事件，這不禁讓我們思考，昆明“私改公”政策究竟缺了什么？

【城事】

一份通知引起的波瀾

今年2月份，昆明為提高主城道路資源的利用率，有效利用單位和小區(qū)道路承擔(dān)公共交通功能，出臺(tái)了《昆明主城區(qū)內(nèi)單位及小區(qū)道路轉(zhuǎn)為城市公用道路方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“私改公”方案)，建議將39條單位及小區(qū)道路轉(zhuǎn)為城市公用道路使用。

之后，昆明市、區(qū)兩級(jí)建設(shè)局紛紛出臺(tái)通知，以“任務(wù)書(shū)”的形式，要求相關(guān)單位做好“私改公”工作，一場(chǎng)被稱(chēng)為“道路交通微循環(huán)整治改造”的工程在昆明全市鋪開(kāi)——拆掉大門(mén)、打開(kāi)圍墻，最大限度地讓機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和居民小區(qū)的私密空間讓位于公共空間，擴(kuò)大城市公共空間的比例。

方案出臺(tái)后，昆明市民反響強(qiáng)烈，有贊譽(yù)，也有大量的質(zhì)問(wèn)。贊譽(yù)者稱(chēng)，這是一項(xiàng)改善昆明交通擁堵、改變城市形象的德政；質(zhì)問(wèn)的是，這樣一件影響到廣大市民日常生活的大事，事先為什么不召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)征求市民的意見(jiàn)？如何保障“私改公”范圍內(nèi)的小區(qū)業(yè)主們的合法權(quán)益？

而隨著方案的實(shí)施，沖突事件頻發(fā)。據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，昆明創(chuàng)意英國(guó)小區(qū)的泰晤士大道長(zhǎng)550米，是昆明啟動(dòng)的第一條“私改公”道路，小區(qū)近3000名業(yè)主近萬(wàn)名住戶，對(duì)這一舉措反應(yīng)強(qiáng)烈。隨后，小區(qū)臨時(shí)業(yè)主代表們?yōu)榇讼群笈c區(qū)、市等建設(shè)部門(mén)有關(guān)人員進(jìn)行了幾次對(duì)話。

【解析】

“私改公”新政缺了什么？

劉圣中（南昌大學(xué)公共管理系教授）

一項(xiàng)意在解決城市交通擁堵的利民新政竟然引起不大不小的群體事件，這不禁讓我們思考，昆明“私改公”政策究竟缺了什么？

私改公政策的動(dòng)機(jī)毫無(wú)疑問(wèn)是好的，希望通過(guò)道路交通的整理和疏通來(lái)理順昆明市交通擁堵的問(wèn)題。但是這一政策缺乏了對(duì)很多影響政策合法與合理性的重要變量的考量，因此遇到了重重阻力。

首先，可以說(shuō)“私改公”政策缺乏了對(duì)民意的尊重。據(jù)媒體報(bào)道，昆明市相關(guān)政策的出臺(tái)在一個(gè)很短的時(shí)間內(nèi)，當(dāng)相關(guān)法規(guī)出臺(tái)時(shí)，很多住在小區(qū)內(nèi)的業(yè)主完全不知情。讓他們感到氣憤的是，小區(qū)的共同利益在自己完全不知情的情況下就被政府改掉了。這就是對(duì)民意的忽略和不尊重。這是當(dāng)下很多地方政府制定公共政策的時(shí)候容易犯的錯(cuò)誤，盡管當(dāng)局的出發(fā)點(diǎn)都是本地的公共利益，但是，由于沒(méi)有充分考慮當(dāng)事人的利益和感受，結(jié)果一個(gè)個(gè)動(dòng)機(jī)良好的政策卻遭到利益相關(guān)人的強(qiáng)力反對(duì)。

其次，“私改公”政策缺乏對(duì)法律的尊重?！段餀?quán)法》的出臺(tái)第一次明確規(guī)定了對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，規(guī)定指出“國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯”。2007年9月修訂的《物業(yè)管理?xiàng)l例》也明確規(guī)定了業(yè)主、物業(yè)服務(wù)企業(yè)不得擅自占用、挖掘物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的道路、場(chǎng)地，損害業(yè)主的共同利益。這兩大法律法規(guī)實(shí)際上明確了個(gè)人權(quán)利的包括個(gè)人共有權(quán)利的不可侵犯性。盡管我國(guó)相關(guān)法律也規(guī)定國(guó)家政府有權(quán)征收土地從事公共項(xiàng)目建設(shè)，但是這一條規(guī)定不應(yīng)該和前二者相沖突，征收土地必須在充分保護(hù)公民權(quán)利的基礎(chǔ)之上，否則就有侵權(quán)之嫌。

昆明市的做法恰恰存在這樣的問(wèn)題。昆明市政府在沒(méi)有征得相關(guān)人的同意的情況下，單方面公布將部分小區(qū)道路改變公共道路，這樣做盡管是以改善公共交通為名，但是卻忽略了早已合法存在的，并被許多業(yè)主共享和使用的小區(qū)公共道路實(shí)際上已經(jīng)部分地成為私人財(cái)產(chǎn)這一現(xiàn)實(shí)（至少在使用權(quán)的意義上是這樣的）。在沒(méi)有任何協(xié)商和補(bǔ)償?shù)那闆r下，簡(jiǎn)單地宣布小區(qū)道路“私改公”，這就嚴(yán)重地缺乏了對(duì)法律的尊重。

再次，該政策還缺乏了對(duì)現(xiàn)實(shí)的尊重。對(duì)“私改公”政策來(lái)說(shuō)，現(xiàn)實(shí)性是昆明市長(zhǎng)期以來(lái)在城市規(guī)劃上的混亂和無(wú)序，這是導(dǎo)致昆明市交通堵塞問(wèn)題的根本原因。一些小區(qū)的建設(shè)當(dāng)初在規(guī)劃時(shí)就因?yàn)槭艿礁鱾€(gè)因素的的干擾沒(méi)有合理布置，因而出現(xiàn)今天的問(wèn)題。面對(duì)這樣廣泛而深遠(yuǎn)的問(wèn)題，新政希望動(dòng)用政府權(quán)威在最短的時(shí)間內(nèi)徹底改變面貌，這樣的念頭就忽略了現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的復(fù)雜性和艱難性。

期望在極短的時(shí)間內(nèi)徹底改變交通問(wèn)題勢(shì)必導(dǎo)致追求高效率的強(qiáng)力執(zhí)行問(wèn)題。而在效率的標(biāo)準(zhǔn)下，公平和利益保護(hù)問(wèn)題就容易被忽略。反過(guò)來(lái)，利益被侵犯的公民一定會(huì)極力反對(duì)，這樣則會(huì)阻礙政策的執(zhí)行效率。過(guò)去的混亂規(guī)劃已經(jīng)形成了今天昆明市無(wú)序的交通和布局狀況，也形成了今天的既定利益格局。如果新領(lǐng)導(dǎo)上任就要徹底改變這種利益格局，即使看起來(lái)很公共化，但是背后可能傷害一部分人的利益，并且這種傷害可能隨著強(qiáng)力政策的推廣，范圍不斷擴(kuò)大。如果一項(xiàng)新政策不是給更多人帶來(lái)福祉，而是會(huì)讓越來(lái)越多的人受到利益?zhèn)?，那么這項(xiàng)政策的正當(dāng)性何在呢？冠冕堂皇的公共利益遮蓋不住少數(shù)人利益損傷的痛苦和公共利益最終成為無(wú)本之木的虛幻結(jié)果。

所以說(shuō)，一項(xiàng)新政策的出臺(tái)不可以不尊重直接的民意、基礎(chǔ)的法律和客觀的現(xiàn)實(shí)。這三大要素至少是公共政策的重要影響因子。

“私改公”是一種

多數(shù)人的暴政

蕭坊（特約評(píng)論員）

在昆明的這一次“私改公”風(fēng)波中，如果說(shuō)小區(qū)道路只是涉及少數(shù)人的利益，那么，城市公用道路則是一種不折不扣的公共福祉了。邊沁認(rèn)為：“公共利益決不是什么獨(dú)立于個(gè)人利益的特殊利益?！币粋€(gè)社會(huì)的公共利益，就是這個(gè)社會(huì)中所有的人的個(gè)人利益之和，而國(guó)家介入產(chǎn)權(quán)的目地，就是為了實(shí)現(xiàn)“最大多數(shù)人的幸?！?。在我們傳統(tǒng)的行政法視野中，“公益優(yōu)先”是一條重要的價(jià)值取向。這表明，公益與私益不僅存在一致性，而且也可能存在沖突。而公益征收，就是二者對(duì)立的體現(xiàn)，為了公共利益，公權(quán)力公有強(qiáng)制征收私人或集體共有財(cái)產(chǎn)。

“私改公”的本質(zhì)，就是公益與私益之間的一種沖突了。但是，為了“多數(shù)人的幸福”，是否就意味著公共利益可以隨時(shí)凌駕于私人產(chǎn)權(quán)之上？如果可以的話，這又何嘗不是一種暴政，一種多數(shù)人的暴政。正如英國(guó)學(xué)者哈特所指出的：“我們應(yīng)該要知道，權(quán)力掌握在多數(shù)人手里的民主原則，并不意謂掌握權(quán)力的多數(shù)，即可不尊重少數(shù)的意志。”公共利益的合理性基于“公共權(quán)利”，但這并沒(méi)有給予這種權(quán)利以“強(qiáng)”凌“弱”的充足理由。在現(xiàn)實(shí)中，私人利益是行政法中最容易遭受公權(quán)力侵犯的利益，而公權(quán)力的行使，往往披著的就是“公共利益”的合法外衣。

“私改公”，可以說(shuō)，也是一種產(chǎn)權(quán)的重新配置。但是，很顯然，這種產(chǎn)權(quán)配置不是在市場(chǎng)討價(jià)還價(jià)的體制上進(jìn)行的，而是政府強(qiáng)制推行。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的“諾思悖論”告訴我們，由國(guó)家界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)可以產(chǎn)生規(guī)模效益，但競(jìng)爭(zhēng)和交易費(fèi)用的雙重約束往往導(dǎo)致無(wú)效或者低效的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。也就是說(shuō)，國(guó)家權(quán)力是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)條件，但同時(shí)又不可避免對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利造成限制和侵害。

經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，城市交通要通行無(wú)阻，這些我們都理解。但有一點(diǎn)必須明了：相比大多數(shù)人和國(guó)家機(jī)器，小區(qū)業(yè)主作為少數(shù)人，他們顯得更無(wú)力。如果弱者總是成為輸家，政府就須反思。毫無(wú)疑問(wèn)，公共利益行使的前提之一，就是必須有效平衡其與私人利益之間的沖突。公益優(yōu)先并不是無(wú)條件的，國(guó)家剝奪公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，必須以法律規(guī)定和補(bǔ)償為前提，否則違法。

“私改公”使小區(qū)業(yè)主的日常生活受到干擾，使他們的合法權(quán)益受到損害，他們就應(yīng)該為此獲得補(bǔ)償。而且，公共利益的實(shí)現(xiàn)必須遵循正當(dāng)法律程序。在昆民的這個(gè)“私改公”中，我就很想知道，這個(gè)項(xiàng)目與小區(qū)業(yè)主的生活息息相關(guān)，有沒(méi)有經(jīng)過(guò)聽(tīng)證？小區(qū)業(yè)主同意不同意？私改公，本意是為了緩解交通，是為公眾謀利益，可好事最終卻演變成了侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵權(quán)行政行為，在我看來(lái)，關(guān)鍵還在于信息公開(kāi)、說(shuō)明理由、聽(tīng)取意見(jiàn)等基本程序規(guī)則缺失。行政暴力不僅侵害了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，也削弱了行政的權(quán)威。

當(dāng)然，這也暴露出了城市規(guī)劃一些弊病，可以說(shuō)，正是粗陋的城市規(guī)劃引發(fā)了這一系列矛盾沖突。現(xiàn)在，城市規(guī)劃已經(jīng)淪為某些地方政府的提款機(jī)，還是推升房?jī)r(jià)的罪魁禍?zhǔn)?。眾所周知，新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》已與今年1月1日實(shí)施。在新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，一個(gè)亮點(diǎn)是突出了民眾參與，規(guī)定規(guī)劃在報(bào)批以前應(yīng)當(dāng)予以公告，采取論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他方式征求專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)。但是，理論是灰色的，而生活之樹(shù)常青，再好的法律也要由人來(lái)執(zhí)行。公共參與城市規(guī)劃雖然體現(xiàn)的是城市建設(shè)中的民主價(jià)值觀，但老百姓最關(guān)心的，還是怎么落到實(shí)處。

【路徑】

決策過(guò)程何時(shí)大修？

蔣明（特約評(píng)論員）

如果僅僅從城市規(guī)劃的角度來(lái)看昆明“私改公”事件，那么與此類(lèi)似的事件不在少數(shù)。

今年7月，由于武漢大學(xué)的反對(duì)，武漢市二環(huán)線建設(shè)項(xiàng)目的一部分——珞獅路高架橋項(xiàng)目，被迫停工；此前數(shù)年，深圳市斥資數(shù)億進(jìn)行的深南大道改造工程引發(fā)爭(zhēng)議一片。

當(dāng)時(shí)，在深圳舉行的道路修繕新聞發(fā)布會(huì)上，副市長(zhǎng)呂銳鋒就明確說(shuō)，“城市道路和城市照明是城市重要的市政基礎(chǔ)設(shè)施，是城市環(huán)境的重要組成部分，是一座城市的亮點(diǎn)和品牌，更是現(xiàn)代化、國(guó)際化城市的標(biāo)志和城市繁榮發(fā)展的象征?！?/p>

此前，深圳市市長(zhǎng)許宗衡曾經(jīng)表示，重修深南路一開(kāi)始?jí)毫?huì)比較大，但是他堅(jiān)信一旦道路修好，大家就能理解最初的決策。實(shí)際上，最后很多市民仍然不買(mǎi)賬。而這背后的根本性問(wèn)題與昆明“私改公”一樣在于決策過(guò)程的本身。

“實(shí)際上在我們主動(dòng)到相關(guān)部門(mén)訴求之前，沒(méi)有任何人同我們進(jìn)行過(guò)協(xié)商?！崩ッ饕恍^(qū)業(yè)主說(shuō)，小區(qū)業(yè)主自發(fā)在小區(qū)內(nèi)集會(huì)表達(dá)訴求的過(guò)程中，他曾向來(lái)現(xiàn)場(chǎng)的一位建設(shè)部門(mén)的官員發(fā)問(wèn)：是否統(tǒng)計(jì)過(guò)小區(qū)的停車(chē)位和擁有車(chē)輛的情況？是否統(tǒng)計(jì)過(guò)每天通過(guò)小區(qū)通道的車(chē)輛數(shù)據(jù)？該官員坦誠(chéng)地說(shuō)沒(méi)有。

與昆明相似，在深圳，深南大道等道路是否該重修，怎么修，道路專(zhuān)家只看技術(shù)問(wèn)題，但是對(duì)于政府和市民來(lái)說(shuō)，更大程度上是公共事務(wù)管理問(wèn)題?！吧钲谑胸?cái)力很強(qiáng)，每年四五百個(gè)億的財(cái)政收入，這些錢(qián)該怎么花，公共管理的決策一旦失誤，損失是巨大的?！鄙钲谑幸晃粡氖鲁鞘幸?guī)劃的人大代表說(shuō)。

“在西方，公共物品和公共設(shè)施，是由納稅人花錢(qián)購(gòu)買(mǎi)，因此具有一個(gè)根深蒂固的理念，就是公共財(cái)產(chǎn)應(yīng)該注意物盡其用，以此來(lái)降低公共成本。”深圳大學(xué)管理學(xué)院馬敬仁教授說(shuō)。

在西方國(guó)家，一個(gè)公共決策提案被提出后，要制定政策規(guī)劃，然后通過(guò)代議制機(jī)構(gòu)討論，到底要不要進(jìn)行，如果進(jìn)行，要花多少錢(qián)，再經(jīng)過(guò)很多輪的聽(tīng)證會(huì)，然后再制定預(yù)算。

而在我國(guó)，類(lèi)似于道路重修這種涉及到市民整體利益的公共事務(wù)，從規(guī)定上看還只是政府職能范圍，市民沒(méi)有充分的參與，更沒(méi)有決策權(quán)。

“要修哪些路，這樣的事情可能上人代會(huì)討論一下，但是怎么修，花多少錢(qián)修，這肯定不是討論的范圍?！瘪R敬仁說(shuō)。而恰恰是這些問(wèn)題，因?yàn)樯婕暗浇^大多數(shù)市民的利益，市民普遍關(guān)心，又沒(méi)有適合的參與渠道。