淺論我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資監(jiān)管的法律制度

隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的深入推進(jìn)，國(guó)家間的競(jìng)爭(zhēng)已演變?yōu)榧夹g(shù)創(chuàng)新和資本實(shí)力的較量，科技與金融的密切結(jié)合已成為當(dāng)代社會(huì)的主旋律，而如何更有效地提高科技成果的轉(zhuǎn)化率，則成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中至關(guān)重要的問(wèn)題。風(fēng)險(xiǎn)投資作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下支持科技成果轉(zhuǎn)化的重要手段之一，日益受到人們的關(guān)注，境外發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)告訴我們，風(fēng)險(xiǎn)投資業(yè)的穩(wěn)步、快速發(fā)展離不開(kāi)科學(xué)的監(jiān)管法律制度。而我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資業(yè)雖已有20余年的發(fā)展，但至今仍非常緩慢，究其原因是多方面的，不科學(xué)、不完善的風(fēng)險(xiǎn)投資監(jiān)管法律制度就是其中比較突出的問(wèn)題之一。

一、風(fēng)險(xiǎn)投資監(jiān)管立法不足

1、法律方面。目前，我國(guó)沒(méi)有關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)投資監(jiān)管的專門立法，僅有為數(shù)不多的幾部法律對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資做了簡(jiǎn)單規(guī)定，如1996年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》，2003年施行的《中華人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法》等。

2、行政法規(guī)、部門規(guī)章方面。目前，我國(guó)沒(méi)有專門針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資監(jiān)管的行政法規(guī)和部門規(guī)章。涉及風(fēng)險(xiǎn)投資方面的法規(guī)和規(guī)章主要有1991年《國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)若干政策的暫行規(guī)定》、1999年《關(guān)于促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的若干規(guī)定》、《關(guān)于設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制的若干意見(jiàn)》，1999年5月《關(guān)于科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金的暫行規(guī)定》、1999年8月20日中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展高科技、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》、《國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定條件和辦法》、《國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)創(chuàng)辦高新技術(shù)股份有限公司若干問(wèn)題的暫行規(guī)定》、《關(guān)于國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)創(chuàng)辦高新技術(shù)股份有限公司若干問(wèn)題暫行規(guī)定的幾點(diǎn)說(shuō)明》以及2003年3月1日起施行的《外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理規(guī)定》等。這些行政法規(guī)和部門規(guī)章主要從資金要求、出資方式、基本原則、組織形式等方面做了框架性的指導(dǎo)規(guī)定。

3、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章。在我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資比較集中的地方頒布了一些地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，這些地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章較當(dāng)時(shí)的法律和行政法規(guī)、部門規(guī)章對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資的規(guī)定有了一定的突破，比較典型的是深圳、上海和北京。

（1）2000年10月深圳通過(guò)了地方政府規(guī)章《深圳市創(chuàng)業(yè)資本投資高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)暫行規(guī)定》，該規(guī)章具體規(guī)定了設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)投資公司的最低注冊(cè)資本，其第7條規(guī)定：“公司形式為有限公司的創(chuàng)業(yè)投資公司，注冊(cè)資本為3000萬(wàn)元人民幣以上；公司形式為股份有限公司的創(chuàng)業(yè)投資公司，注冊(cè)資本為5000萬(wàn)元人民幣以上。創(chuàng)業(yè)投資管理公司，注冊(cè)資本的最低限額為人民幣100萬(wàn)元。”同時(shí)還規(guī)定了注冊(cè)資本的繳納期限。2001年3月深圳通過(guò)了地方性法規(guī)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)條例》，該條例第17條規(guī)定：風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)可以采取有限合伙的形式。

（2）2000年11月上海通過(guò)了修訂后的《上海市促進(jìn)高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的若干規(guī)定》。該規(guī)定對(duì)在上海的風(fēng)險(xiǎn)投資進(jìn)行了規(guī)范，規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)投資公司的最低注冊(cè)資本額：在本市注冊(cè)的創(chuàng)業(yè)投資公司，其注冊(cè)資本最低額為3000萬(wàn)元人民幣；在本市注冊(cè)的創(chuàng)業(yè)投資管理公司，其注冊(cè)資本最低額為100萬(wàn)元人民幣。允許風(fēng)險(xiǎn)投資公司運(yùn)用全額資本進(jìn)行投資。同時(shí)規(guī)定了高新技術(shù)成果占注冊(cè)資本的比例可達(dá)35%等有利于風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展的規(guī)定。

（3）2000年12月北京通過(guò)了地方性法規(guī)《中關(guān)村科技園區(qū)條例》，該條例第7條明確規(guī)定“組織和個(gè)人在中關(guān)村科技園區(qū)可以從事法律、法規(guī)和規(guī)章沒(méi)有明文禁止的活動(dòng)”；該條例第一次以法規(guī)的形式規(guī)定了“有限合伙”，為中關(guān)村科技園區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)實(shí)行有限合伙提供了更加充分的法規(guī)依據(jù)。同時(shí)該條例還做出了“有限合伙作為一個(gè)組織不是納稅主體、出資的承諾制、注冊(cè)資本不需要一次到位、以及風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)可以全額資本進(jìn)行股權(quán)投資和股票期權(quán)制”等有利于風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展的規(guī)定。

綜上所述，目前，我國(guó)并沒(méi)有專門針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資監(jiān)管的法律，涉及風(fēng)險(xiǎn)投資方面的法律總量甚少，有關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章也只對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資業(yè)做了一些指導(dǎo)性的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，具有很大的局限性。雖然地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章在風(fēng)險(xiǎn)投資的某些具體問(wèn)題上有所突破和創(chuàng)新，如規(guī)定了“有限合伙、資本出資的承諾制以及股票期權(quán)”等，但由于其效力等級(jí)不高，對(duì)于國(guó)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)投資業(yè)整體規(guī)范作用十分有限。作為一個(gè)施行成文法的國(guó)家，現(xiàn)有立法的不足造成難以做到有效監(jiān)管，因此，必須要從源頭入手加強(qiáng)立法工作。

二、風(fēng)險(xiǎn)投資監(jiān)管法律模式尚未正式形成

1、風(fēng)險(xiǎn)投資官方監(jiān)管方面。中國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展的時(shí)間并不長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)投資市場(chǎng)也未健全，因此，中國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資的“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題更為突出。中國(guó)新興的風(fēng)險(xiǎn)投資市場(chǎng)要求政府這只“看得見(jiàn)的手”在市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”無(wú)法在風(fēng)險(xiǎn)投資市場(chǎng)完全發(fā)揮作用時(shí)適時(shí)介入干預(yù)。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)政府在風(fēng)險(xiǎn)投資領(lǐng)域主要是以直接投資者的角色出現(xiàn)，現(xiàn)存的大多數(shù)內(nèi)資風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)，特別是資本額較高的風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)大多是政府直接出資單獨(dú)設(shè)立或政府控股設(shè)立的，這使得政府過(guò)多扮演了“運(yùn)動(dòng)員”的角色而忽略了自身“裁判員”的真正身份；另一方面，政府提供的風(fēng)險(xiǎn)資本由于其缺乏投資激勵(lì)與約束機(jī)制，易造成投資的低效率與濫用，而且還可能引發(fā)政企不分、國(guó)有資產(chǎn)流失等一系列深層次社會(huì)矛盾。因此，政府應(yīng)對(duì)其在風(fēng)險(xiǎn)投資中的角色重新定位，盡早回歸監(jiān)管。

2、風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)性自律協(xié)會(huì)方面。風(fēng)險(xiǎn)投資協(xié)會(huì)是由風(fēng)險(xiǎn)投資組織或風(fēng)險(xiǎn)投資家組成的行業(yè)自律性組織。從目前國(guó)內(nèi)情況來(lái)看，我國(guó)深圳、上海、北京等地設(shè)立了區(qū)域性的風(fēng)險(xiǎn)投資協(xié)會(huì)，以北京風(fēng)險(xiǎn)投資協(xié)會(huì)為例，該協(xié)會(huì)由北京科技成果推廣服務(wù)中心與北京控股有限責(zé)任公司于1999年11月25日聯(lián)合發(fā)起成立的非盈利性社會(huì)團(tuán)體法人，由北京市科學(xué)技術(shù)委員會(huì)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，經(jīng)北京市社會(huì)團(tuán)體管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)注冊(cè)登記，是以創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)和創(chuàng)業(yè)投資家為基本會(huì)員的行業(yè)服務(wù)組織，協(xié)會(huì)職能主要有：（1）行業(yè)調(diào)研；（2）承辦委托；（3）對(duì)外交流；（4）專業(yè)培訓(xùn)；（5）信息交流等。從北京創(chuàng)業(yè)投資協(xié)會(huì)的職能來(lái)看，主要是為會(huì)員提供服務(wù)，自律職能尚未作明確規(guī)定。從全國(guó)范圍來(lái)看，我國(guó)仍未建立全國(guó)性的風(fēng)險(xiǎn)投資協(xié)會(huì)，因此，風(fēng)險(xiǎn)投資的行業(yè)自律監(jiān)管職能仍未充分發(fā)揮。

三、風(fēng)險(xiǎn)投資監(jiān)管國(guó)際合作機(jī)制缺乏

應(yīng)當(dāng)看到，風(fēng)險(xiǎn)投資進(jìn)入中國(guó)只有短短的20余年時(shí)間，無(wú)論是風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)還是風(fēng)險(xiǎn)投資監(jiān)管均處于起步階段，從理論上說(shuō)，非常有必要加強(qiáng)國(guó)際間的交流與合作，有選擇性的吸收和移植國(guó)外風(fēng)險(xiǎn)投資監(jiān)管的成熟法律制度，這將對(duì)促進(jìn)我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資監(jiān)管的快速、健康發(fā)展具有重要的推動(dòng)作用。然而，從客觀上來(lái)看，目前我國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)投資監(jiān)管國(guó)際合作機(jī)制尚未形成。2001年9月1日，原對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、科學(xué)技術(shù)部、國(guó)家工商行政管理總局共同頒發(fā)了《關(guān)于設(shè)立外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的暫行規(guī)定》，依據(jù)該暫行規(guī)定第一章第二條“允許外國(guó)投資者單獨(dú)或與中國(guó)的公司、企業(yè)或其它經(jīng)濟(jì)組織(以下簡(jiǎn)稱中國(guó)投資者)，根據(jù)本規(guī)定在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立以創(chuàng)業(yè)投資為經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的外商投資有限責(zé)任公司或不具有法人資格的中外合作企業(yè)(以下簡(jiǎn)稱外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè))”之規(guī)定，外國(guó)投資者可以在中國(guó)設(shè)立外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)從事創(chuàng)業(yè)投資活動(dòng)，這為吸引外資進(jìn)入我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資領(lǐng)域，促進(jìn)我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資業(yè)的發(fā)展確立了法律依據(jù)，但是，由于各國(guó)歷史、人文背景、經(jīng)濟(jì)、金融發(fā)展水平和結(jié)構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略和監(jiān)管取向均不同，各國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)投資及其監(jiān)管法律制度差異較大，容易導(dǎo)致各種監(jiān)管體制間的矛盾和沖突，甚至產(chǎn)生監(jiān)管的漏洞。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，建立風(fēng)險(xiǎn)投資領(lǐng)域的監(jiān)管合作機(jī)制顯得尤為重要。與擁有成熟風(fēng)險(xiǎn)投資市場(chǎng)的發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)投資監(jiān)管在國(guó)際合作上存在著缺乏風(fēng)險(xiǎn)投資領(lǐng)域的共同原則及協(xié)議，缺乏和各國(guó)監(jiān)管體制的相互適應(yīng)、和各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的配合等問(wèn)題迫切需要解決。

總體而言，我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資監(jiān)管尚處于起步階段，很多配套的法律制度尚未建立，也沒(méi)有形成統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)投資監(jiān)管體系，關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)投資監(jiān)管的合作機(jī)制缺乏，這些都在客觀上阻礙了我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，現(xiàn)階段，我們需要積極吸收風(fēng)險(xiǎn)投資監(jiān)管的國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真加以分析和總結(jié)并結(jié)合中國(guó)的特殊國(guó)情予以轉(zhuǎn)化適用，以推動(dòng)我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)的整體健康、快速發(fā)展，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)發(fā)揮出應(yīng)有的加速作用?！?/p>

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（作者系安徽大學(xué)法學(xué)學(xué)士，安徽卓耕投資有限公司總經(jīng)理）