省管縣改革仍在試水期

2008年7月8日，海南省委會議通過一項決議，177項行政管理權(quán)被下放到該省各個市、縣。“省管縣”的改革試驗再次被推向前臺?！笆≈惫芸h”是在中國現(xiàn)有政治體制下，試圖降低行政成本的改革。其本意是在弱化市級政府對縣級的管理權(quán)力，強化縣級政府的行政權(quán)力，提高縣級政府管理轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟和社會事務(wù)的自主性和靈活性。

省管縣的改革探索

顧名思義，“省管縣”體制是將縣里的人事、財政、計劃、項目審批等方面由省里直接管理，最終實現(xiàn)省市縣的行政管理關(guān)系由“省—地級市—縣”三級體制到“省—市、縣”二級體制的轉(zhuǎn)變。

有關(guān)專家認為：實行省管縣的管理模式有助于理順政府管理體制，解決“政令不出中南?！钡谋撞?，而對縣域經(jīng)濟的發(fā)展也有推動作用。1992年以來，包括湖北、浙江、廣東、河南、遼寧在內(nèi)的許多省都在進行省管縣的改革探索。

歷史沿革

中國原本是“中央—省—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”四級政府架構(gòu)。20世紀80年代初，中國市場化改革起步時，中央高層就要求試行“市領(lǐng)導縣”體制。1982年，江蘇省率先試點。1983年，“市管縣”在全國推開。此后，各省所轄地區(qū)行署紛紛“撤地建市”，全國基本已形成“市管縣”體制。

中央高層推行“市管縣”體制的初衷，本是為了解決地市分割，發(fā)揮中心城市的作用，加快城鄉(xiāng)一體化進程。但由于近十多年來配套的政治體制改革進展緩慢，“市管縣”只在一些地方部分實現(xiàn)了預(yù)定目標，在更多地方卻暴露出許多問題：其一，市管縣體制擴大了市的行政“地盤”，加之市的權(quán)力大于縣，造成一些市隨意擴張，市與縣重復(fù)建設(shè)嚴重，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，浪費大量資源；其二，由于城市政府職能轉(zhuǎn)變不到位和傳統(tǒng)體制的影響，中心城市對縣域經(jīng)濟帶動并未實現(xiàn)；其三，市縣之間普遍存在利益沖突和矛盾，內(nèi)耗嚴重，發(fā)達地區(qū)更甚，個別地方市縣關(guān)系相當緊張。

海南方向

與其他省不同，海南的改制有其得天獨厚的條件——省域面積小、縣級區(qū)域少。這個省的面積，在全國34個省級行政區(qū)域中排行第29位；而在1988年建省之初便實行了市、縣平級的管理體制。全省2個地級市、6個縣級市、4個縣、6個民族自治縣都由省里直接管理，彼此間沒有從屬關(guān)系。這不僅實現(xiàn)了財政層面上的省管縣，更是實現(xiàn)了行政層面的省管縣。

浙江模式

1992年、1997年、2002年和2006年，浙江省先后四次“強縣擴權(quán)”，主要做法是“行政市管縣，財政省管縣”。尤其是2002年，浙江省把313項原屬地級市的經(jīng)濟管理權(quán)限下放給17個市縣和蕭山、余杭、鄞州三個區(qū)，2006年又以義烏市為試點，把472項只有地級市享有的權(quán)限下放給義烏市。這些改革促進了浙江省縣域經(jīng)濟發(fā)展，也為中央決策層所重視。

但浙江省的“省直管縣”改革也暴露出深層體制約束。其中最為要害者在于，雖然財政上“省直管縣”，但從行政體制上看，依然是“市管縣”，市級政府依然掌握著縣級政府的“人事權(quán)”。

其它嘗試

湖北嘗試“省管縣”改革后，部分地級市開始想方設(shè)法將自己所轄的經(jīng)濟強縣“吃掉”，變?yōu)橐粋€區(qū)。比如，黃石“吃掉”下陸，咸寧“吃掉”了咸安。《湖北日報》公布的一項湖北省漢川市有關(guān)部門的調(diào)查顯示：2004年，在漢川市239項“擴權(quán)”事項中，落實較好的有87項，僅占36%。

2004年，河南省開始了“強縣擴權(quán)”的嘗試。地級市南陽市下的鄧州市被列為該省首批5個經(jīng)濟單列試點縣(市)之一，從而實現(xiàn)了財政層面的省直管。2006年3月，河南省省長李成玉在該省縣域經(jīng)濟工作會上提出：進一步擴大鄧州等5個擴權(quán)縣(市)的社會管理權(quán)限，鄧州可以享受與地級市相同的經(jīng)濟管理權(quán)限和社會管理權(quán)限。兩年后，鄧州市生產(chǎn)總值完成166億元，同比增長11% ；地方財政一般預(yù)算收入完成3.3億元，同比增長28.6%。然而行政區(qū)域的劃分，讓鄧州市仍在南陽市的管轄之下?！耙环矫嬉獞?yīng)酬省里，一方面還要應(yīng)酬南陽市?！编囍菔形麄鞑恳晃徊辉竿嘎缎彰墓賳T說。劉朝瑞也坦言：“如果改革繼續(xù)推進，將縣級市與地級市并列，鄧州的發(fā)展將更好?！?/p>

雙刃劍

“這是把雙刃劍?！敝袊鐣茖W院財貿(mào)所副研究員張斌認為，地級市集中全市和下轄各縣的整個區(qū)域力量來建設(shè)中心城市，以鄉(xiāng)補城，以農(nóng)補工，而非將錢著重于鄉(xiāng)和縣的建設(shè)。這會造成縣、鄉(xiāng)兩級財政困難，工作資源不足。

“省直管縣是一種利益的重新調(diào)整，權(quán)力的重新分配。”張斌說。實行省管縣在擴大縣級經(jīng)濟實力的同時，也會給中心城市的擴張造成負面影響。于是吞縣變區(qū)，控權(quán)不放成為了某些地級市應(yīng)對的辦法。

有待解決的問題

反觀那些管轄區(qū)域較大的省份，由一個中心城市管理周邊的縣，很容易動用社會權(quán)力對周邊地區(qū)的社會矛盾進行治理。而由省管縣，基層發(fā)生問題，省里如何及時地進行處理，是待解決的問題。

“在市管縣體制下，有市這一級，縣領(lǐng)導開會往較近的市里跑，路程不會太遠；而在省管縣體制下，縣領(lǐng)導開會跑省會，行政管理費用將大大增加。管理半徑大，管理下屬單位的數(shù)量眾多，行政成本反比改革之前增大了?！睆埍笳f。

“省大縣多”，對于擁有上百個縣級單位的大省來說，省直管縣背后所面臨的權(quán)力監(jiān)督與限制問題同樣是改革需要考慮的難題。行政層級減少，下屬單位增加，省級部門的監(jiān)督難免“顧此失彼”“鞭長莫及”。

主要阻礙

省管縣的改革面臨的主要阻礙，就是地級市是否放權(quán)的問題。中國實施市管縣已經(jīng)有20多年的歷史，由此形成的利益權(quán)力集團，是這一改革的阻礙。比如以前縣的財政收入被市里截流，現(xiàn)在直接交到省里，市的財政收入減少。另外，很多配套性的制度也還沒有制定，所以下放到縣的各項權(quán)力還難以落實。

（資料來源：《中國新聞周刊》《財經(jīng)》）