“大部制”改革的幾大挑戰(zhàn)

實踐證明，對公權(quán)力的制約，最有效的還是外部的監(jiān)督，特別是人大、司法、公眾、媒體等。如何發(fā)揮這方面的作用，對大部門制改革將是一個很大的挑戰(zhàn)

“大部門制”改革，已成為眼下媒體和輿論熱議的話題之一。那么，中國為什么要進行大部制改革，改革有可能會遭遇什么樣的阻力和問題呢?

為什么要進行大部制改革

所謂大部門體制，或者大部制，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率，降低行政成本的目標。

中國推行大部門制改革，是與體制本身發(fā)展以及自身存在的問題密切相關(guān)的。新中國成立以后搞了30年計劃經(jīng)濟。計劃經(jīng)濟的一個顯著特點是，部門設(shè)置多，實行條條管理，部門專政。比如當時的機械工業(yè)部下有九個部，有管常規(guī)機械的，有管電子的，有管兵器的，有管飛機的。那是典型的計劃經(jīng)濟產(chǎn)物。

隨著計劃經(jīng)濟解體和市場經(jīng)濟確立，政府部門必然進行調(diào)整。從1982年開始，中國先后進行過五次大的行政管理體制改革。其中一個重要內(nèi)容就是不斷裁減、調(diào)整政府機構(gòu)，使其能夠與一定階段的經(jīng)濟體制改革相適應(yīng)。以1982年的改革為例，當時中央設(shè)置了100個部門，分工非常細，經(jīng)過調(diào)整，裁了39個。同樣，1998年的行政管理體制改革，把國務(wù)院的40個組成部門，一下拿掉11個，保留了29個。在那次改革中，把絕大多數(shù)直接管理工業(yè)的部門都撤銷了。這些改革，為進一步推進大部門制管理，奠定了重要的基礎(chǔ)。

可以說，從縱向比，中國現(xiàn)在的政府架構(gòu)，與計劃經(jīng)濟時代完全不可同日而語，已經(jīng)發(fā)生了很大變化；但從橫向比，特別是和成熟的市場經(jīng)濟國家相比，中國政府部門設(shè)置依然較多。比如，本次改革國務(wù)院的組成部門仍然有28個，而日本是12個，美國是15個，英國是17個。

如何從外部對其進行監(jiān)督更值得關(guān)注

需要提醒的是，盡管大部門制這一管理模式在國外有比較成功的經(jīng)驗，但是在當下中國的體制下，究竟能不能十分有效，建立的過程中可能遇到哪些阻力，都是值得關(guān)注的。

比如，實行大部門制管理后，一個部門的權(quán)力更大了，能不能建立起有效的權(quán)力約束機制，就更加重要；再比如，在執(zhí)政黨的機構(gòu)設(shè)置方面，如何與政府的大部門制進行對接，不重復(fù)、不重疊?還比如，在大部門制管理模式下，作為國家權(quán)力機關(guān)的人大如何在機構(gòu)的建設(shè)方面，加強對大部門權(quán)力的監(jiān)督和控制等。在具體推進的過程中，大部門制改革是一步到位，還是逐步改革?所有這些問題，都是需要認真思考的。

在筆者看來，大部門制可以有兩種模式，一是在部與部之間，讓有些部門專門行使決策權(quán)，有些部門專門行使執(zhí)行權(quán)，有些部門專門行使監(jiān)督權(quán)。二是在一個大部門制內(nèi)部，機構(gòu)的功能要進行分化，有些機構(gòu)專門行使決策權(quán)，有些機構(gòu)專門行使執(zhí)行權(quán)，有些機構(gòu)專門行使監(jiān)督權(quán)。比如《政府采購法》頒布實施后，財政部是政府采購政策制定機構(gòu)，但不是執(zhí)行機構(gòu)。執(zhí)行權(quán)交給設(shè)在國務(wù)院辦公廳下、由國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局代管的國務(wù)院政府采購中心。這樣就把決策和執(zhí)行分開了。

當然對大部門制的約束監(jiān)督，更值得我們關(guān)注的還是如何從外部對其進行監(jiān)督。實踐證明，對公權(quán)力的制約，最有效的還是外部的監(jiān)督，特別是人大、司法、公眾、媒體等。如何發(fā)揮這方面的作用，對大部門制改革將是一個很大的挑戰(zhàn)。

大部制改革會繼續(xù)走發(fā)改委模式嗎

大部門制能不能有效遏制部門利益，也成為最關(guān)鍵的問題之一。有人擔心，大部門制改革可能把分散的部門利益，集聚為集中的部門利益。如果一個部門變?yōu)橐粋€超級部，權(quán)力很大，對它進行監(jiān)督恐怕更加困難。比如有人說，目前的發(fā)改委就是把若干政府部門整合到一起的“大部”，但據(jù)觀察，很多地方官員現(xiàn)在不跑國務(wù)院，只跑發(fā)改委，要錢、要物、要政策，使得發(fā)改委成了“小國務(wù)院”。大部門制改革會繼續(xù)走發(fā)改委模式嗎?

筆者認為，發(fā)改委模式不能簡單等同于大部門制，兩者是有差別的。發(fā)改委主要是國務(wù)院的綜合協(xié)調(diào)部門，幾乎和每個專業(yè)部門都有關(guān)系，勞動和社會保障部、衛(wèi)生部、教育部等，所有這些都和發(fā)改委的某個處、司對應(yīng)。實際上，在我們這樣的管理模式下，發(fā)改委究竟應(yīng)該以什么樣的方式存在，如何發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)職能是需要認真研究和解決的，也可以進行廣泛的討論。從這個意義上說，目前中國發(fā)改委的運作模式不是大部門制的模式，倒是要對這種管理運行模式進行認真研究和反思，進行相應(yīng)的改革。

舉一個例子，2003年政府機構(gòu)改革中，負責經(jīng)濟體制改革的部門被合并到了發(fā)改委，現(xiàn)在看來，這樣把整個體制改革方案設(shè)計的部門放在一個機構(gòu)內(nèi)，不一定合適，這個部門應(yīng)該是超越部門利益的，如果放在一個政府部門內(nèi)，很容易受到部門利益的影響，甚至?xí)绊懙礁母镎叩墓凸健?/p>

如何進一步整合黨政部門

大部門制改革可能會牽動政治體制改革，沒有政治體制改革推進，真正的大部門制也許很難確立。從更深層次來看，大部門制改革的思路和方向，最終必然會涉及和涵蓋到黨政、人大等系統(tǒng)，因此是跨黨政的，甚至要考慮黨的權(quán)力和政府權(quán)力的對接，這個問題非常關(guān)鍵。比如文化部、廣電局與中宣部的關(guān)系，公安部、安全部、司法部與政法委的關(guān)系，中組部與人事部的關(guān)系等。

過去這些年來，中紀委與監(jiān)察部合署辦公，聯(lián)動作戰(zhàn)，成效顯著，如何進一步整合黨政部門，也許是下一步大部門制改革中應(yīng)該思考的問題。從這個意義上說，應(yīng)該把行政體制改革方案納入到政治體制改革方案中，從國家權(quán)力結(jié)構(gòu)上進行調(diào)整，也許更具有長遠性。

（摘自《瞭望東方周刊》）