權(quán)力過(guò)于集中的痼疾為什么那么堅(jiān)挺

政治體制改革的攻堅(jiān)點(diǎn)在哪里？民主政治建設(shè)的突破口在哪里？人們逐漸把眼光盯住了權(quán)力過(guò)于集中。不解決這個(gè)痼疾，政治體制改革就找不到主攻方向，民主政治建設(shè)就邁不開步伐。應(yīng)該說(shuō)，這個(gè)認(rèn)識(shí)深化了，越來(lái)越符合實(shí)際，逐步接近事物的本質(zhì)。

權(quán)力過(guò)于集中的弊端，二十多年前就提了出來(lái)。這是上層的問(wèn)題，最先也是由上層提出的。在當(dāng)時(shí)的政治環(huán)境中，上層問(wèn)題也只能由上層來(lái)提。下層若是提出權(quán)力之事，難免有瓜田李下之嫌，會(huì)成為伸手要權(quán)的政治問(wèn)題。經(jīng)歷十年內(nèi)亂，上層人士有權(quán)力過(guò)于集中的切膚之痛。加之當(dāng)時(shí)主要領(lǐng)導(dǎo)人兼職過(guò)多，也需要解脫。問(wèn)題提出之后，還做了一些規(guī)定和設(shè)想，如從組織上解決兼職過(guò)多，發(fā)文件規(guī)定少宣傳個(gè)人，提倡集體領(lǐng)導(dǎo)，過(guò)好組織生活，發(fā)揚(yáng)民主作風(fēng)等。在經(jīng)濟(jì)體制改革中，又提出了黨政不分、政企不分的問(wèn)題，并在一定的范圍內(nèi)著手嘗試改革。那么，二十多年來(lái)，問(wèn)題解決了沒(méi)有？實(shí)事求是地講，沒(méi)有。不僅沒(méi)有，在一些地區(qū)，一些部門和單位，問(wèn)題還越來(lái)越嚴(yán)重。

權(quán)力過(guò)于集中的痼疾，為什么那么堅(jiān)挺？依我看，至少有下列原因——

其一，由“一元化”導(dǎo)致“一人化”，中間缺少分權(quán)機(jī)制。賦予一個(gè)人權(quán)力太大，有時(shí)想分權(quán)也分不了。權(quán)力過(guò)于集中的突出表現(xiàn)，是黨委書記的權(quán)力不斷膨脹，什么都得他拍板，都得他說(shuō)了算。黨的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)，集中為黨委班子幾個(gè)人的領(lǐng)導(dǎo)，黨委班子幾個(gè)人的領(lǐng)導(dǎo)，又集中為黨委書記一個(gè)人的領(lǐng)導(dǎo)。權(quán)力層層集中，最后集中到一個(gè)人手里。這之間，沒(méi)有權(quán)力分解，或者權(quán)力分解徒有虛名，黨委書記一人大權(quán)獨(dú)攬，統(tǒng)管一切。官場(chǎng)上最丑惡的行為是賣官，賣官就是由大權(quán)獨(dú)攬形成的。從已經(jīng)揭露的情況看，縣委書記身上出的問(wèn)題最多。在一個(gè)縣里，官員的任命，包括推薦、考核、拍板，都由縣委書記統(tǒng)管，而且一統(tǒng)到底，這就很難保證不出事。本來(lái)，中間環(huán)節(jié)有分工，如民主推薦人人有權(quán)，考核是組織部門的職責(zé)，到常委會(huì)上敲定，書記只有一票權(quán)。分工就是分權(quán)。但是，由于書記權(quán)力過(guò)大，這些分權(quán)僅僅是走程序，走過(guò)場(chǎng)。誰(shuí)的權(quán)力最大，就按誰(shuí)的意志行事。黨管干部，成了書記一人管干部。從“一元化”到“一人化”，造成的惡果層出不窮。權(quán)力過(guò)大，獨(dú)斷專行，違法亂紀(jì)，咎由自取。但是，為什么賦予一個(gè)人那么大的權(quán)力？該分權(quán)的沒(méi)分權(quán)，想分權(quán)的分不了，是不是該從制度上去檢討去反省呢？

其二，監(jiān)督權(quán)難以獨(dú)立行使，尤其是沒(méi)有足夠力量對(duì)同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)施監(jiān)督，形不成對(duì)權(quán)力的制衡。這有兩種情況。一是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)集中于領(lǐng)導(dǎo)人一身，所謂監(jiān)督，實(shí)際上是自己監(jiān)督自己。也就是人們常說(shuō)的，足球場(chǎng)上，既當(dāng)教練，擁有決策權(quán)；又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，擁有執(zhí)行權(quán)；還當(dāng)裁判，擁有監(jiān)督權(quán)，違規(guī)了，靠自己吹哨子將自己罰下場(chǎng)去，這可能嗎？另一種情況是，監(jiān)督權(quán)置于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)之下，反過(guò)來(lái)，又要監(jiān)督權(quán)去制衡決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)，這種監(jiān)督同樣無(wú)法有效進(jìn)行。各級(jí)都有監(jiān)督部門，設(shè)有專司監(jiān)督之職的人員，但這些部門和人員，都得接受黨委政府的指令，有的還只接受主要領(lǐng)導(dǎo)人的指令，成了行政權(quán)力的附屬，讓去監(jiān)督誰(shuí)就監(jiān)督誰(shuí)。主導(dǎo)媒體有“喉舌”之說(shuō)，既然做“喉舌”，又如何實(shí)施輿論監(jiān)督。誰(shuí)監(jiān)督了，第一個(gè)電話打來(lái)是批評(píng)，第二個(gè)電話打來(lái)就要?jiǎng)幽愕娘埻肓?。記者要做“無(wú)冕之王”，他的主任，他的總編，能為維護(hù)他的監(jiān)督權(quán)也掛冠而去嗎？還是同唱一曲《好了歌》吧：逢會(huì)都說(shuō)監(jiān)督好，唯有大權(quán)忘不了；若是有人好監(jiān)督，看他得了不得了……

其三，解決了“職務(wù)終身制”，又出現(xiàn)了“權(quán)力終身制”。有的主要領(lǐng)導(dǎo)人退下來(lái)了，而且屬于“裸退”，在黨內(nèi)，在政府部門，在半官方與非官方的群眾組織里，都沒(méi)有任何職務(wù)，但權(quán)力依舊很大。在他領(lǐng)導(dǎo)過(guò)的地區(qū)、部門或單位，能左右繼任的主要領(lǐng)導(dǎo)人，能干涉新班子，甚至還能發(fā)號(hào)施令，仍然說(shuō)了算數(shù)。說(shuō)是“扶上馬，送一程”，其實(shí)卻是“十八相送”，一送就送個(gè)沒(méi)完沒(méi)了。這種狀況，使得權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，得以繼續(xù)延伸。按說(shuō)，職與權(quán)相連，有職就有權(quán)，無(wú)職就無(wú)權(quán)。中國(guó)官場(chǎng)的情況卻有所不同，這與繼任者權(quán)力的來(lái)歷密切相關(guān)。前者若是后者的“一手提拔”之人，后者若是前者的老部下或身邊工作人員例如秘書之類，彼此間往往有一種特殊的關(guān)系，后者對(duì)前者感恩戴德，言聽計(jì)從。職務(wù)交接了，關(guān)系還在，感情依舊，老習(xí)慣不可能馬上改掉?！皺?quán)力終身制”，是權(quán)力過(guò)于集中留下的陰影，這個(gè)陰影拖得越長(zhǎng)，對(duì)繼任者的干涉越大。“權(quán)力終身制”比“職務(wù)終身制”的負(fù)面影響更為嚴(yán)重。

官場(chǎng)是個(gè)萬(wàn)花筒，實(shí)際情況更復(fù)雜，遠(yuǎn)不止我說(shuō)的這三種。種種情況扭結(jié)在一起，形成膠著狀態(tài)，使得權(quán)力過(guò)于集中的痼疾更為堅(jiān)挺。

現(xiàn)在，有的地方在“公開推薦選拔副廳級(jí)縣委書記”。上級(jí)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)還在大會(huì)上宣布：“未來(lái)可能出現(xiàn)正廳級(jí)、副部級(jí)的縣委書記?！奔痈吖倜保岬礁睆d級(jí)、正廳級(jí)，省里有權(quán)，提到副部級(jí)，省里可以自作主張嗎？當(dāng)?shù)貓?bào)紙還報(bào)道說(shuō)：“在選拔副廳級(jí)縣委書記的同時(shí)，各地正在配套進(jìn)行副處級(jí)鎮(zhèn)委書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)的選拔?！边@種作法，有沒(méi)有別的弊病，這里且不說(shuō)。它與改革權(quán)力過(guò)于集中的弊政，與民主政治建設(shè)卻是背道而馳的。在縣委班子里，書記的權(quán)力本來(lái)就過(guò)大，集體領(lǐng)導(dǎo)難于實(shí)行?，F(xiàn)在，又把書記弄成副廳級(jí)，權(quán)力也就更加集中了。在同一個(gè)班子里，職務(wù)相差過(guò)于懸殊，別人只能“仰視”，監(jiān)督就更無(wú)從談起。

過(guò)去對(duì)權(quán)力過(guò)于集中的分析，顯然沒(méi)有達(dá)到今天的高度。主要領(lǐng)導(dǎo)人大權(quán)獨(dú)攬，獨(dú)斷專行，不是從國(guó)家的政治體制上來(lái)探討根源，以改革體制來(lái)解決問(wèn)題，只是把它歸結(jié)為黨內(nèi)民主集中制貫徹不好，把問(wèn)題局限在領(lǐng)導(dǎo)人的民主作風(fēng)、工作作風(fēng)上。民主集中制的集中，與權(quán)力過(guò)分集中的集中，不是同一個(gè)問(wèn)題。權(quán)力過(guò)于集中，作為國(guó)家政治體制的弊端，不是改變個(gè)人的作風(fēng)能解決的。在民主基礎(chǔ)上的集中，在集中指導(dǎo)下的民主，屬于黨委會(huì)及其成員的工作方法問(wèn)題。體制弊端要通過(guò)體制改革來(lái)解決。黨的十七大深化了這種認(rèn)識(shí)，寫入了黨代會(huì)的報(bào)告。民主政治建設(shè)必須以權(quán)力制衡為中心，把解決權(quán)力過(guò)于集中的痼疾，當(dāng)作政治體制改革的中心任務(wù)提到了人們面前。

中國(guó)三十年改革，逐漸形成兩個(gè)重點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)體制改革的主攻方向是突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的框框，建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制。政治體制改革的主攻方向是突破權(quán)力過(guò)于集中的痼疾，構(gòu)建民主政治的框架。突破權(quán)力過(guò)于集中的體制，與突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制，放到了同等重要的地位。兩個(gè)主攻方向，互為我國(guó)改革的雙翼。認(rèn)識(shí)深化了，理性提升了，扭轉(zhuǎn)政治體制改革滯后，與經(jīng)濟(jì)體制改革不相適應(yīng)的狀況，將無(wú)疑會(huì)有很大的促進(jìn)。