走向良法之治

（一）

如果說(shuō)30年來(lái)法治為百姓生活帶來(lái)了翻天覆地的變化，那么這種變化首先是從制度供給上開(kāi)始的。作為制度建設(shè)的最高形態(tài)，國(guó)家立法的分量日益顯現(xiàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)立法進(jìn)度不斷加快，立法領(lǐng)域不斷拓展，立法事業(yè)空前繁榮。黨的十五大更提出“到2010年形成有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系”的宏偉目標(biāo)。這期間，中國(guó)除了頒布1982年憲法并對(duì)該憲法進(jìn)行四次修改外，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定了230多件現(xiàn)行有效的法律。一批批事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重要法律如雨后春筍般地誕生：合同法、物權(quán)法、企業(yè)所得稅法、勞動(dòng)合同法、企業(yè)破產(chǎn)法等一批適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迫切需要的法律相繼出臺(tái)；義務(wù)教育法、未成年人保護(hù)法、環(huán)境保護(hù)法、可再生能源法等加快社會(huì)事業(yè)和可持續(xù)發(fā)展的立法陸續(xù)創(chuàng)制完善；監(jiān)督法、公務(wù)員法、行政許可法、治安管理處罰法等加強(qiáng)民主政治建設(shè)和社會(huì)管理的法律頒布實(shí)施……此外，國(guó)務(wù)院制定了700多件現(xiàn)行有效的行政法規(guī)；地方人大及其常委會(huì)制定了7400多件地方性法規(guī)。經(jīng)過(guò)30年的努力，以憲法為統(tǒng)帥，由憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟法與非訴訟程序法七個(gè)法律部門，以及法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)三個(gè)層次構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本構(gòu)建起來(lái)。這些法律法規(guī)的貫徹實(shí)施，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)建設(shè)起到了極為重要的作用，有力地實(shí)現(xiàn)了以發(fā)展促立法、以立法保發(fā)展的良性互動(dòng)。

（二）

法律的生命在于質(zhì)量。如果說(shuō)，改革開(kāi)放之初，百業(yè)待興，為盡快改變無(wú)法可依狀況，推動(dòng)了立法走上了快車道的話，那么經(jīng)過(guò)20多年的努力，新時(shí)期的立法所面臨的是從實(shí)現(xiàn)有法可依到實(shí)現(xiàn)“良法之治”的轉(zhuǎn)型。以人為本、科學(xué)發(fā)展、社會(huì)和諧、公平正義……成為了時(shí)代的最強(qiáng)音，也成為了新時(shí)期立法工作的根本指針，這些多重的價(jià)值追求融匯成為了新時(shí)期的立法理念，指導(dǎo)和推動(dòng)著立法實(shí)踐。

以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心，立法為民則是社會(huì)主義法律的靈魂。2004年3月14日，十屆全國(guó)人大二次會(huì)議高票通過(guò)憲法修正案，“人權(quán)入憲”彰顯了公民權(quán)的神圣，“私產(chǎn)入憲”摒棄了長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的“傲慢與偏見(jiàn)”。國(guó)家根本大法的調(diào)整，已經(jīng)預(yù)示著中國(guó)立法理念的大轉(zhuǎn)向?！瓣P(guān)懷民生”、“維護(hù)民權(quán)”、“民主立法”等人本理念，經(jīng)由數(shù)年來(lái)的持續(xù)生長(zhǎng)，已漸漸融入立法的靈魂和血脈。

物權(quán)立法就是以人為本立法理念的生動(dòng)寫(xiě)照。堅(jiān)持基本經(jīng)濟(jì)制度，平等保護(hù)各種物權(quán)，保障一切市場(chǎng)主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利構(gòu)成了這部法律的根本理念和價(jià)值觀。對(duì)土地征用、房屋拆遷、物業(yè)糾紛等當(dāng)下社會(huì)諸多焦點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題都有了明確的回應(yīng)和說(shuō)法，重視公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的平等保護(hù)成為了一種日益強(qiáng)烈的社會(huì)公共價(jià)值追求。

同樣的人本理念，也鮮明地貫穿于作為國(guó)家立法必要補(bǔ)充的地方立法。2006年，福建省人大常委會(huì)頒布實(shí)施的失業(yè)保險(xiǎn)條例，引人注目地規(guī)定農(nóng)民合同制工人享受與城鎮(zhèn)失業(yè)人員同等的失業(yè)保險(xiǎn)待遇。此前，北京市人大常委會(huì)也廢止了外地來(lái)京務(wù)工經(jīng)商人員管理?xiàng)l例，在北京實(shí)施了近十年的對(duì)外來(lái)人員在務(wù)工、就業(yè)、經(jīng)商、治安、房屋租賃、衛(wèi)生防疫等方面的限制都被取消。地方立法機(jī)關(guān)這一積極舉動(dòng)，是把農(nóng)民工這一特殊群體納入一個(gè)新的法律制度環(huán)境中，并以法律保障他們獲得平等的權(quán)利保護(hù)和更多的發(fā)展動(dòng)力。

無(wú)論是物權(quán)法這樣的國(guó)家大法，還是地方的失業(yè)保險(xiǎn)條例、外地來(lái)京務(wù)工經(jīng)商人員管理?xiàng)l例，其制度設(shè)計(jì)或改進(jìn)無(wú)不以公民權(quán)利、民眾權(quán)益為軸心，而這種“以人為本”的立法理念。并不僅僅表達(dá)在對(duì)公民權(quán)益的保護(hù)上，也體現(xiàn)在對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督制約上。

1989年行政訴訟法、1999年行政復(fù)議法出臺(tái)，開(kāi)通了百姓向政府“討說(shuō)法”的有效渠道。這些年，“民告官”在華夏大地此起彼伏，諸多訴狀直指省部級(jí)行政部門……1996年10月行政處罰法施行，對(duì)行政處罰的權(quán)限、范圍、程序進(jìn)行了全面規(guī)范，限制政府濫用處罰權(quán)成為重要目標(biāo)……2005年8月治安管理處罰法獲通過(guò)，施行了整整17年的治安管理處罰條例退出了社會(huì)舞臺(tái)，這部新出臺(tái)的法律在賦予警察必要管理權(quán)限的同時(shí)，更為關(guān)注的是如何實(shí)現(xiàn)公權(quán)力與私權(quán)利、警察權(quán)與人權(quán)之間的平衡，新增加的“執(zhí)法監(jiān)督”一章更是體現(xiàn)出保障民權(quán)、規(guī)范公權(quán)的憲法精神……2004年7月1日行政許可法實(shí)施，帶來(lái)一場(chǎng)“政府的自我革命”，撤銷了重重“關(guān)卡”。僅僅幾年，國(guó)務(wù)院部門、31個(gè)省份取消和調(diào)整了半數(shù)以上的審批項(xiàng)目。

與此同時(shí)，中國(guó)立法一個(gè)明顯的跡象是由注重經(jīng)濟(jì)立法向更加注重社會(huì)立法轉(zhuǎn)變，由法律的“單兵突進(jìn)”向法律體系的“全面構(gòu)建”轉(zhuǎn)變，立法間更加互補(bǔ)和諧。社會(huì)領(lǐng)域立法的全面提速，既是對(duì)日趨嚴(yán)峻的民生問(wèn)題的直接回應(yīng)，也是對(duì)以往失衡的立法天平的有力糾正。有統(tǒng)計(jì)表明，不少地方社會(huì)立法項(xiàng)目在立法規(guī)劃中的比例，已由以往的5%左右猛增至50%-60%。有理由相信，隨著公平、正義等理念成為社會(huì)的主流價(jià)值，將有越來(lái)越多的社會(huì)法進(jìn)入公共視野，實(shí)現(xiàn)中國(guó)立法的一次歷史性轉(zhuǎn)型。

（三）

推進(jìn)立法民主化、科學(xué)化，是近年來(lái)從中央到地方層面的立法實(shí)踐中，為提高立法質(zhì)量而采取的積極舉措。如今，旨在保障人民群眾充分有效行使立法權(quán)的各項(xiàng)公眾有序參與立法的具體機(jī)制有了積極的發(fā)展和完善，立法開(kāi)放性和透明度較之以往有了很大進(jìn)步。在立法過(guò)程中，立法者們和有關(guān)工作機(jī)構(gòu)經(jīng)常深入基層直接聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)；將與廣大人民群眾切身利益密切相關(guān)的重要法規(guī)草案公之于眾，并通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種方式，廣泛征求社會(huì)各方意見(jiàn)；加強(qiáng)人大“自主立法”，積極開(kāi)拓“專家立法”、“委托立法”等立法起草新渠道……立法機(jī)關(guān)的每一次有益嘗試，都讓人們深切地感覺(jué)到，民意被突出到前所未有的高度。物權(quán)法在全國(guó)人大常委會(huì)的審議史無(wú)前例地進(jìn)行了八次，個(gè)人所得稅法修訂首次舉行立法聽(tīng)證會(huì)，勞動(dòng)合同法草案征集各界意見(jiàn)達(dá)到19萬(wàn)件，地方各級(jí)人大立法草案公示征集民意已成常態(tài)。每一次有益嘗試也都得到了廣大群眾的熱烈反應(yīng)和積極參與。越來(lái)越多的主體通過(guò)各種渠道主張自己的利益，評(píng)論立法的得失，一些法律的制定甚至引發(fā)了全社會(huì)的激烈爭(zhēng)論。但正是在一次次審議、一次次爭(zhēng)論、一次次修改的基礎(chǔ)上，相關(guān)共識(shí)逐漸凝聚。

與此同時(shí)，為克服部門利益傾向，立法機(jī)關(guān)加強(qiáng)了在立法中的主導(dǎo)作用。凡是不適當(dāng)擴(kuò)大部門權(quán)力、部門利益色彩冒頭的法案，無(wú)不在人大常委會(huì)上引發(fā)爭(zhēng)論，遭到有力的阻擊。反復(fù)修改、多次審議仍然無(wú)法過(guò)關(guān)的已不是個(gè)別現(xiàn)象，有的甚至擱置審議或不交付表決。在莊嚴(yán)的立法殿堂里，回蕩著越來(lái)越多的立法爭(zhēng)議，在那慷慨陳詞、據(jù)理力爭(zhēng)的豪情背后，折射的是為國(guó)家和人民立“良法”的勇氣和追求。各級(jí)立法機(jī)關(guān)正努力發(fā)揮在表達(dá)、平衡、調(diào)整社會(huì)利益方面的職能作用，積極為公眾提供一個(gè)表達(dá)利益訴求的制度平臺(tái)，使不同利益群體、不同階層代表的不同意見(jiàn)、觀點(diǎn)和要求，在立法機(jī)關(guān)得到全面、充分的表達(dá)和匯集，從而最終實(shí)現(xiàn)對(duì)各種利益關(guān)系的有機(jī)平衡和協(xié)調(diào)。正是始終遵循“優(yōu)質(zhì)立法”、“質(zhì)量至上”的理念，一部部符合客觀規(guī)律、體現(xiàn)中國(guó)國(guó)情和實(shí)際，經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)的法律法規(guī)，在立法者們一次次討論修改、莊嚴(yán)表決中誕生。