完善我國社會保障基金投資運營機制對策研究

摘要：社會保障基金是社會保障制度實施的核心條件和物質(zhì)基礎，社會保障基金投資運營機制的完善關系到社會保障基金的安全和有效運行。完善我國社會保障基金投資運營機制必須以福利經(jīng)濟學與投資組合理論為科學依據(jù)，關注社會保障機制與社會保障制度的協(xié)調(diào)發(fā)展。尤其在我國經(jīng)濟轉型期，合理解決社會保障基金投資運營機制的關鍵在于社會保障基金應實行資本化經(jīng)營，資金投向應運漸向低風險、長收益的項目上實現(xiàn)多元化戰(zhàn)略投資轉移。

關鍵詞：社會保障基金；運營機制；監(jiān)管

中圖分類號：F840.61 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X(2008)12-0135-03

一、我國社會保障基金投資運營的理論基礎

(一)我國社會保障基金及社會保障基金投資運營機制的涵義

從理論上講，社會保障基金是根據(jù)國家有關法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，為實施社會保障制度而建立起來、?？顚Ｓ玫馁Y金。社會保障基金一般按不同的項目分別建立，如社會保險基金、社會救濟基金、社會福利基金等。其中，社會保險基金是社會保障基金中最重要的組成部分。全國社會保障基金是中央政府集中的社會保障資金，是國家重要的戰(zhàn)略儲備，主要用于彌補今后人口老齡化高峰時期的社會保障需要。

社會保障基金投資運營機制是指通過制定相關法律法規(guī)、設立管理機構對社會保障基金的籌集、使用以及投資運營進行全面規(guī)劃、系統(tǒng)管理和嚴格監(jiān)管，以實現(xiàn)社會保障政策目標的過程的總稱。具體包括社會保障法規(guī)的制定和管理機構的設立、社?；鹜顿Y管理體制的選擇、社?；鸹I集與支付管理以及對社?；鸬谋O(jiān)管等。

(二)社會保障基金投資運營的理論依據(jù)

1 福利經(jīng)濟學理論是社會保障基金運行機制建立的科學依據(jù)

20世紀20年代盛行于英國的福利經(jīng)濟學，主要代表人物是英國經(jīng)濟學家A.C.庇古(1877－1959年)，他創(chuàng)立了福利經(jīng)濟學的科學體系，主張通過國民收入的增加和國民收入再分配兩種方式來增加社會福利。國民收入的增加所帶來的普遍福利，關鍵取決于生產(chǎn)要素的合理配置，尤其是勞動力要素的合理配置，因此，必須給勞動者提供適當?shù)膭趧訔l件，并在勞動者出現(xiàn)患病、傷殘、生育、失業(yè)、年老等意外情況喪失勞動收入時，能得到適當?shù)奈镔|(zhì)幫助，使其恢復勞動能力。通過國民收入再分配來增加居民普遍福利，是建立在邊際效用遞減規(guī)律的基礎上的。通過向收入高的富人征收累進所得稅和遺產(chǎn)稅，并向勞動者增加失業(yè)補助，向貧窮者增加社會救濟，就可以達到更加平均的收入分配結果，使整個社會的福利增加。庇古提出的轉移性支付以及一些改革社會福利的理論幾經(jīng)演變并廣為流傳，為各國社會保障制度的建立、完善社會保障基金運行機制奠定了理論基礎。

2 投資組合理論是社會保障基金安全運行的警示器

投資組合理論是美國經(jīng)濟學家馬柯威茨(HarryMarkowitz)1952年首次提出的，他曾假設投資者都是風險的厭惡者，在同一風險下投資者總是希望回報越高越好，而風險則越小越好。當各項資產(chǎn)是不完全正相關時，可以通過多元化的投資來分散風險。也就是說，為避免過高風險和過低收益，通過多元化投資原則，選配若干不同風險資產(chǎn)進行搭配投資，是可以降低投資風險的。在現(xiàn)代經(jīng)濟中，社會保障基金運行已趨向于從政府運行向多元化投資運行發(fā)展。而由于社會保障基金的特殊性使其安全運行就顯得尤為重要。社會保障基金的投資收益與投資風險具有正向替代關系，因此，必須在收益目標和安全目標上進行權衡選擇，尋找最佳結合點。該理論為社會保障基金投資收益性和安全性目標實現(xiàn)提供了理論支持。

二、我國社會保障基金運行現(xiàn)狀

(一)社會保障基金管理體系初見規(guī)模

1 管理機構的設置。中國政府于2000年做出決定，建立全國社會保障基金，從多種渠道籌集資金，作為國家的長期戰(zhàn)略儲備，主要用于社會保障事業(yè)的發(fā)展。中國政府在建立全國社會保障基金的同時，設立了全國社會保障基金理事會，負責管理運營全國社會保障基金，實現(xiàn)保值增值。其主要職責是：管理中央財政撥人的資金、減持國有股所獲資金及其他方式籌集的資金；制定全國社會保障基金的投資經(jīng)營策略并組織實施；選擇并委托全國社會保障基金投資管理人、托管人，對全國社會保障基金資產(chǎn)進行投資運作和托管，對投資運作和托管情況進行檢查；在規(guī)定的范圍內(nèi)對全國社會保障基金資產(chǎn)進行直接投資運作；負責全國社會保障基金的財務管理與會計核算，定期編制財務會計報表，起草財務會計報告；定期向社會公布全國社會保障基金的資產(chǎn)、收益、現(xiàn)金流量等財務情況；根據(jù)財政部、勞動和社會保障部共同下達的指令和確定的方式撥出資金。財政部會同勞動和社會保障部對全國社會保障基金的投資運作和托管情況進行監(jiān)督。

2 明確了社會保障基金來源。根據(jù)2001年12月13日公布的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》規(guī)定，全國社會保障基金的來源包括：中央財政預算撥款；國有股減持劃入資金；經(jīng)國務院批準的以其他方式籌集的資金；投資收益；股權資產(chǎn)。

3 各地方對社?；鸸芾碇饾u向社會化管理過渡。近年來，各地方政府在對各項社會保障基金籌集、支付和投資經(jīng)營管理方面有所創(chuàng)新和突破。如黑龍江省建立了社會保障基金電子政務管理網(wǎng)絡審計監(jiān)督系統(tǒng)；天津市實行由社會保障經(jīng)辦機構征收社保基金，財政補貼資金實行專戶管理的運作模式；深圳設立了保險基金管理局；廣東設立了保險基金管理網(wǎng)站等各種形式。我國社會保障基金管理按社會化管理原則的要求，將設立“公民基本生活保障委員會”、“公民基本生。活保障基金投資公司”、“公民基本生活保障基金財務管理中心”、“公民基本生活保障事業(yè)服務中心”等機構，從而真正實現(xiàn)社會保障基金管理的社會化。

(二)社會保障基金規(guī)模逐漸增加

截至2006年末，國有股減持收合計為458億元。另外，從2002年開始新增發(fā)行彩票公益金的80％也上繳了全國社會保障基金，截至2006年末上繳全國社會保障基金的彩票公益金合計收入已有249億元。為應對將來人口老齡化可能帶來的資金支付壓力，國家建立了具有戰(zhàn)略儲備性質(zhì)的全國社會保障基金，截至2007年6月底，按市值計算的總規(guī)模已超過4000億元。據(jù)中國證券報2008年3月4日報道，至2007年底，全國基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險參保人數(shù)均突破2億人，各項社會保險保障范圍持續(xù)擴大。全年五項社會保險基金收入合計10812億元，比上年增長25.1％，全國五項社會保險基金收支總規(guī)模達到15099億元，比2002年翻了一番?；鹬С龊嫌?888億元，比上年增長21.8％。

(三)社會保障基金的投資運營遵循了安全穩(wěn)健原則

根據(jù)《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》規(guī)定，全國社會保障基金采用直接投資和委托投資相結合的投資方式。主要在銀行存款、國債等風險較小的品種上進行投資，由社會保障基金理事會直接運作；而股票等風險較大的投資品種，則委托給專業(yè)投資機構投資運作。2003年和2004年理事會參照招標方式進行了兩次嚴格的管理人遴選，共有10家專業(yè)投資機構成為全國社會保障基金的投資管理人。我國長期以來把保持基金的安全性作為首選目標，對社會保障基金的投資渠道和投資工具進行了嚴格限制。如風險較高的證券投資基金、股票投資的比例按《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》規(guī)定不得高于40％，且不允許投入高風險的項目。經(jīng)過數(shù)年的運作，風險較小的投資占資產(chǎn)總額的80％以上，確保了基金運行的安全性。

三、我國社會保障基金投資運營機制存在的問題

(一)我國社會保障法律法規(guī)不健全 在社會保障基金改革深入過程中，尤其是社會保險基金直接進入證券市場之后，我國需要對現(xiàn)行的法律環(huán)境進行調(diào)整。《信托法》和《證券投資基金法》已經(jīng)出臺。但還沒有專門的法規(guī)來規(guī)定社會保障基金運作中的信托關系和監(jiān)督關系。2003年10月，國務院批準的《證券投資基金法》規(guī)定了對投資基金的基本監(jiān)督要求，但還不能完全適應社會保障基金的運營管理。另外，目前的法律法規(guī)大都是對社會保障基金管理制定的一些單項法規(guī)，具有統(tǒng)一性的法律法規(guī)并不多。并且，大部分社會保障法規(guī)都是由政府各部門制定，由于相互銜接性不夠，在實際執(zhí)行過程中，各部門制定的政策在很大程度上帶有明顯的部門色彩，不僅在實際操作中表現(xiàn)滯后，而且相關協(xié)調(diào)性也不夠，這在很大程度上影響了對社?；鸸芾砗捅O(jiān)督的效果。

(二)社會保障基金的來源渠道單一 在經(jīng)濟轉型中我國雖然實行了個人繳費制度，但從經(jīng)濟發(fā)展的速度與人口老齡化的變化看，我國個人繳費比例是偏低的，而且個人繳費的保障項目占社會保障項目比例較低，其他一些保障項目如工傷、生育保險等仍主要由企業(yè)籌資、支付和管理，不僅籌資渠道單一，而且社會化管理程度也不高。與此同時，社會保障基金征收的難度也隨之加大，企業(yè)以及個人繳納社會保險費意識薄弱，欠繳拒繳社會保險費的現(xiàn)象較普遍。作為我國社會保障體制儲備基金的全國社會保障基金，財政撥款一直是其主要資金來源，財政撥款包括中央財政預算撥款、國有股減持、國有股轉持和彩票發(fā)行收入。截至2006年12月31日，全國社會保障基金權益總額為2827.69億元，其中歷年中央財政撥入資金為2348.11億元，占全國社會保障基金總額的絕大多數(shù)。

(三)投資領域狹窄且收益率較低

我國長期以來把保持社保基金的安全性作為首選目標，并對社會保險基金的投資渠道和投資工具進行了嚴格限制。這種投資制度安排雖然保障了基金運行的安全性，但也同時限制了社?；鸬耐顿Y渠道，進而使其投資結構不盡合理，資產(chǎn)過于集中在金融市場(見表1，表2)。

從下兩表中可以看出，2001-2006年以來風險較低的投資占全國社會保障基金總資產(chǎn)的80％以上，而且2001-2005年全國社會保障基金已實現(xiàn)的投資收益率分別為2.25％、2.75％、2.71％、3.32％、3.12％，略高于這幾年的通貨膨脹率，但遠遠低于發(fā)達國家10％左右的收益率。而2006年全國社會保障基金投資收益率9，34％是受到中國股市大幅走高、加大了股票類投資比例的緣故。

四、完善我國社會保障基金投資運營機制的對策

(一)完善我國社會保障基金運營的法律法規(guī)

行之有效的法律規(guī)范是全國社?；鸪掷m(xù)健康發(fā)展的基本前提和保證。目前，應抓緊制定社會保障的基本法律，為社會主義市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展提供良好的法律環(huán)境。特別是社會保障基金相關的法律法規(guī)的出臺，從而規(guī)范社?；鹪谡骼U、管理、支付、運營等行為，以保證社會保障基金運行的有法可依。

(二)加快國有資產(chǎn)劃轉步伐拓寬穩(wěn)固社?；饋碓?/p>

據(jù)預測，至2030年前后我國將進入人口老齡化高峰，屆時老齡人口的比重將達到24.46％。研究表明，要適應人口老齡化的挑戰(zhàn)，我國戰(zhàn)略儲備資金至少要達到25 000億元，最低也要在2010年達到1萬億元。目前，我國社?；鹬饕獊碓从谥醒胴斦A算撥款、國有股減持收入、彩票公益金投資收益等幾個方面，其來源十分有限，并且中央財政預算撥款的時間和額度并不固定。黨的十六屆三中全會決定通過劃撥部分國有資產(chǎn)來充實社保基金。如果按照國有權益性資本的10％劃轉到全國社?；饎t可達7800億元。如果僅從中央企業(yè)劃轉10％的權益性資產(chǎn)給社會保障基金，總額可達3100億元，可大大擴張全國社會保障基金現(xiàn)有規(guī)模。我國應加快推動國有資產(chǎn)劃撥工作，迅速擴大全國社會保障基金規(guī)模，使其盡快具有較好的調(diào)劑能力，以解決社會保障基金空賬運行的局面。

(三)拓寬我國社會保障基金的投資運營渠道

拓寬全國社會保障基金的投資渠道主要體現(xiàn)在確保一定比例的現(xiàn)金等價物的投資和固定收益投資的基礎上，增加對國內(nèi)證券市場和海外資本市場的投資。參與海外資本市場的投資也是社?；鹪黾邮找婧蛯崿F(xiàn)投資多元化組合的合理選擇。同時，社會保障基金作為社會發(fā)展建設基金，應實行資本化經(jīng)營，尤其在我國經(jīng)濟轉型期，資金投向更應逐漸向國家大型經(jīng)濟建設項目、城鄉(xiāng)基礎建設工程、防災減災工程、文教科技事業(yè)、環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、社會公共福利事業(yè)等低風險、長收益的項目實現(xiàn)多元化戰(zhàn)略投資。

責任編輯：張宇霞