試論非訴行政執(zhí)行制度的完善

摘要：非訴行政執(zhí)行制度保證合法行政行為得以實現(xiàn)，促進(jìn)行政行為所確定的行政管理秩序的實現(xiàn)，而且對維護(hù)行政相對人合法權(quán)益具有重要意義。但是，現(xiàn)行非訴行政執(zhí)行制度在申請期限的起算點、審查程序、審查與執(zhí)行的銜接以及逾期申請的救濟(jì)等方面存在缺陷，不利于這一制度作用的最大發(fā)揮，所以研究非訴行政執(zhí)行制度的完善非常必要。

關(guān)鍵詞：非訴；行政執(zhí)行；申請期限 中圖分類號：DF31 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X(2008)12-0129-02

《行政訴訟法》第66條和最高院關(guān)于《若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)第86-95條確立了非訴行政執(zhí)行制度。隨著大量非訴行政執(zhí)行案件出現(xiàn)，過于原則的規(guī)定無法適應(yīng)實踐的需要，實務(wù)中尚存在諸多問題。非訴行政執(zhí)行系未經(jīng)過訴訟程序，由有權(quán)機(jī)關(guān)執(zhí)行具體行為，實現(xiàn)其內(nèi)容的行為。包括有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)對其具體行政行為的執(zhí)行以及行政機(jī)關(guān)申請人民法院對其具體行政行為的執(zhí)行兩種情形。本文論述的非訴行政執(zhí)行僅限于后一種情形。

一、非訴行政執(zhí)行制度的缺陷分析

現(xiàn)行關(guān)于非訴行政執(zhí)行制度的規(guī)定集中于行政訴訟法及其司法解釋?！缎姓V訟法》第66條規(guī)定以及《解釋》第86-95條對非訴行政執(zhí)行的條件、主體、期限、管轄、財產(chǎn)保全、審查及執(zhí)行進(jìn)一步作了規(guī)定。

(一)非訴行政執(zhí)行申請期限起點的計算設(shè)計缺乏科學(xué)性

根據(jù)《行政訴訟法》第66條以及《解釋》第88條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行期限的起算點是被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日，但未提及行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行是否需要等待被執(zhí)行人申請復(fù)議的法定期限屆滿。根據(jù)現(xiàn)行法律的相關(guān)規(guī)定，我國行政復(fù)議和行政訴訟關(guān)系的設(shè)置主要有兩種模式：第一種是法律法規(guī)規(guī)定相對人對具體行政行為不服，既可以申請復(fù)議，也可以提起訴訟；第二種是法律法規(guī)規(guī)定相對人對具體行政行為不服的，必須先行復(fù)議。在第一種模式下，如果當(dāng)相對人的法定起訴期限少于申請復(fù)議的期限時，則會產(chǎn)生問題。我國相對人申請行政復(fù)議的最短期限為60日，提起行政訴訟的期限為知道作出具體行政行為之日起3個月，法律另有規(guī)定的除外。而單行法中對于起訴期限的規(guī)定少于一般情況下的3個月，少于申請行政復(fù)議的期限的情況大有存在。在此情形下，當(dāng)相對人在法定期限內(nèi)既不提起訴訟，又不履行具體行政行為所確定的義務(wù)，行政機(jī)關(guān)即申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行時，相對人則在復(fù)議期限內(nèi)向上級行政機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議，對復(fù)議不服則提起訴訟。如此可能導(dǎo)致如下后果：其一，同一具體行政行為將面臨行政復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院的雙重審查。可能出現(xiàn)兩者審查結(jié)果沖突的情形。其二，同—具體行政行為可能面臨人民法院訴訟和非訴兩種審查。法院針對同一具體行政行為的兩次審查一旦發(fā)生沖突，則不僅行政機(jī)關(guān)和相對人無從直對，法院自身亦無從應(yīng)對。

根據(jù)《解釋》第90條規(guī)定，行政裁決權(quán)利人(以下簡稱權(quán)利人)申請執(zhí)行期限起算點的規(guī)定過于僵化，實際上為權(quán)利人申請執(zhí)行設(shè)置了前提。

(二)非訴行政執(zhí)行的審查缺乏程序規(guī)范

根據(jù)《解釋》第86、93條，法院要對行政機(jī)關(guān)的非訴執(zhí)行申請能否立案以及是否準(zhǔn)予執(zhí)行進(jìn)行審查。但是現(xiàn)行規(guī)定并未規(guī)定如何審查，各地法院做法不一，缺乏統(tǒng)一的程序規(guī)范。

1 審查方式不明確。《解釋》第93條僅僅規(guī)定了合法性審查，但對以何種形式審查未作出明確規(guī)定，實踐中，更多采用書面審查，其弊端日益暴露：其一，作為“暗箱操作式”的審查方式，缺乏相對人的參與和監(jiān)督。其二，書面審查不宜實現(xiàn)審查的初衷，不能發(fā)現(xiàn)具體行政行為的違法之處。 2 審查標(biāo)準(zhǔn)不確定。《解釋》第95條確定了“明顯違法’’標(biāo)準(zhǔn)，但在實踐中仍不宜確定。法院在實際審查工作中存在適用該標(biāo)準(zhǔn)過寬或過嚴(yán)的問題。

3 結(jié)案方式不周延?，F(xiàn)行關(guān)于非訴行政執(zhí)行案件審查的結(jié)案方式只有裁定不予受理、準(zhǔn)予執(zhí)行和不準(zhǔn)予執(zhí)行三種。但是這三種結(jié)案方式不能窮盡司法實務(wù)中的各種情況。一是在非訴執(zhí)行案件審查過程中，行政機(jī)關(guān)或者權(quán)利人自行撤回執(zhí)行申請，或者行政機(jī)關(guān)撤銷已經(jīng)申請執(zhí)行的具體行政行為，法院如何結(jié)案。權(quán)利人申請法院強(qiáng)制執(zhí)行是為了實現(xiàn)自身的權(quán)利，倘若其自愿放棄或者通過其他途徑實現(xiàn)了權(quán)利而撤回申請時，法院堅持作出準(zhǔn)予或不準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的裁定將明顯有悖于“不告不理”原則。在這兩種情況下，法院顯然無法適用作出是否準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定結(jié)案。二是對于不應(yīng)受理的案件已經(jīng)受理的情況下，如何結(jié)案。在現(xiàn)行立審分離的原則下，非訴行政執(zhí)行案件的立案工作由立案庭負(fù)責(zé)，審查工作由行政庭負(fù)責(zé)，當(dāng)行政庭發(fā)現(xiàn)行政行為不具有可執(zhí)行的內(nèi)容時如何結(jié)案不得而知。筆者以為，不予執(zhí)行的裁定適用于具體行政行為存在違法的情形，若不具有執(zhí)行內(nèi)容的具體行政行為合法的情況下適用不予執(zhí)行的裁定顯然不妥。

(三)非訴行政執(zhí)行內(nèi)部銜接程序缺位

根據(jù)《解釋》第93條，非訴行政執(zhí)行實際上分為審查和執(zhí)行兩個階段，對兩者的銜接問題尚沒有明確規(guī)定。司法實踐中，與這兩個階段相對應(yīng)，行政機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制執(zhí)行需要到立案庭分兩次立案，第一次立審查號案件，立案后由行政庭在30日內(nèi)作出并送達(dá)是否準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定；若裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，則行政機(jī)關(guān)持該裁定再到立案庭立執(zhí)行號案件，由負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行的機(jī)構(gòu)執(zhí)行，在3個月內(nèi)執(zhí)結(jié)。然而在采取分兩次立案的情況下，并沒有關(guān)于兩次立案之間嚴(yán)格的時間限制。

(四)行政機(jī)關(guān)逾期申請執(zhí)行缺乏救濟(jì)

實踐中行政機(jī)關(guān)逾期申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的現(xiàn)象大有存在。盡管《解釋》第88條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)有正當(dāng)理由逾期申請的，人民法院可以受理，但何為正當(dāng)理由不明確。

二、非訴行政執(zhí)行制度的完善

(一)科學(xué)設(shè)置非訴行政執(zhí)行申請期限的起算點

就如何科學(xué)設(shè)置該期限的起算點，可以分不同申請主體而區(qū)別對待。申請主體為行政機(jī)關(guān)時，可以考慮在《行政訴訟法》第66條以及《解釋》第88條規(guī)定的基礎(chǔ)上，增加關(guān)于復(fù)議期限的內(nèi)容。申請主體為行政裁決權(quán)利人時，賦予其與行政機(jī)關(guān)相同的申請執(zhí)行的權(quán)利。

(二)規(guī)范非訴行政執(zhí)行的審查程序

1 明確審查方式?？梢栽跁鎸彶榈幕A(chǔ)上，設(shè)置被申請執(zhí)行人參與的程序，允許其發(fā)表意見。

具體而言，行政機(jī)關(guān)或相關(guān)權(quán)利人提出執(zhí)行申請后，法院應(yīng)該將申請書副本及時送達(dá)被申請執(zhí)行人，告知其在一定期限內(nèi)可以書面或口頭向法院申辯的權(quán)利。法院在審查具體行政行為合法性時，應(yīng)該考慮被申請執(zhí)行人的申辯意見，然后綜合全案情況作出是否準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定。

如果遇有案情重大、復(fù)雜，審查程序中可以要求雙方當(dāng)事人同時到庭。如果案件涉及當(dāng)事人眾多可以引入聽證程序，由法院主持，召開各方當(dāng)事人參與的公開聽證會。聽證程序主要適用于以下情形：(1)行政機(jī)關(guān)集中申請執(zhí)行的。(2)涉及群體性糾紛的案件。由合議庭主持聽證，當(dāng)事人雙方可以充分發(fā)表意見，最后合議庭根據(jù)聽證情況作出是否準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定。如果法院在審查過程中發(fā)現(xiàn)具體行政行為執(zhí)行與否涉及到第三人合法權(quán)益時，還應(yīng)該允許該第三人參與審查程序。

2 確定審查標(biāo)準(zhǔn)。審查標(biāo)準(zhǔn)即法院對具體行政行為的審查程度，鑒于目前“明顯違法”標(biāo)準(zhǔn)操作性不強(qiáng)，可以從以下方面予以明確：

符合以下情形的可以認(rèn)定為具體行政行為明顯缺乏事實根據(jù)：行政機(jī)關(guān)在法院審查期限內(nèi)未能向法院提供認(rèn)定事實的主要證據(jù)；行政機(jī)關(guān)提供的證據(jù)不能證明具體行政行為認(rèn)定的基本事實；被申請執(zhí)行人向法院提交了足以推翻具體行政行為主要事實的證據(jù)。

符合以下情形的可以認(rèn)定具體行政行為明顯缺乏法律依據(jù)：具體行政行為沒有法律依據(jù)；具體行政行為適用法律明顯錯誤。若基于對法律理解的偏差，行政機(jī)關(guān)適用法律不準(zhǔn)確，但不影響被申請執(zhí)行人行為定性的，不能視為明顯缺乏法律依據(jù)的情形。

符合以下情形的可以認(rèn)定為其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益：行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)、濫用職權(quán)作出具體行政行為并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的；行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為嚴(yán)重違反法定程序的。

3 周延結(jié)案方式。首先，不應(yīng)受理的案件已經(jīng)受理的情況下，可以參照訴訟案件中裁定駁回起訴而選擇適用裁定駁回申請。其次，對于行政機(jī)關(guān)或者權(quán)利人撤回申請或者行政機(jī)關(guān)撤銷被申請執(zhí)行的行政行為的情況下，可以裁定準(zhǔn)予撤回申請。如果行政機(jī)關(guān)僅僅撤回執(zhí)行申請，并沒有撤銷被申請執(zhí)行的行政行為，法院仍有必要對該具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，作出是否準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定，而不能作出準(zhǔn)予撤回申請的裁定。如果行政機(jī)關(guān)因合法性或合理性問題撤銷被申請執(zhí)行的具體行政行為時，基于行政機(jī)關(guān)自我糾錯，法院可以裁定準(zhǔn)予撤回執(zhí)行申請。權(quán)利人要求撤回申請時，亦有必要進(jìn)行審查，如其是否出于自愿等，是否違反法律。

(三)妥善處理非訴行政執(zhí)行內(nèi)部銜接程序

筆者以為應(yīng)該廢棄目前實踐中分兩次立案的做法，而實行一次立案的做法：其一，可以簡化非訴執(zhí)行程序；其二，可以提高非訴執(zhí)行的效率；其三，可以防止行政機(jī)關(guān)在收到準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定后不申請立執(zhí)行號案件。具體而言，行政機(jī)關(guān)或者權(quán)利人只需申請一次立案，行政庭作出準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定后，7日內(nèi)將案件移送執(zhí)行部門；若行政庭同時負(fù)責(zé)執(zhí)行的，則其作出是否準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定后7日內(nèi)日采取措施，兩種情況下均需在3個月內(nèi)執(zhí)結(jié)。

(四)設(shè)置行政機(jī)關(guān)逾期申請執(zhí)行的救濟(jì)措施

筆者以為可以參照《解釋》第90條之規(guī)定，賦予相關(guān)權(quán)益人申請執(zhí)行的權(quán)利。當(dāng)然，此處涉及相關(guān)權(quán)益人的范圍如何確定，但筆者以為，不妨先在立法中采用列舉方式確定相關(guān)權(quán)益人，隨著實踐的發(fā)展再對其范圍予以擴(kuò)展。

責(zé)任編輯：杜 娟