陜西省公共支出結構優(yōu)化分析

摘 要：公共支出結構是指各類公共支出占總公共支出的比重，它直接關系到政府動員社會資源的程度。公共支出結構的優(yōu)化是公共支出政策的一項重要職能?；?000-2005年的數據，從不同分類角度，對陜西省公共支出結構做了縱向和橫向比較分析，整體上看，陜西省的財政支出結構在不斷優(yōu)化，但仍存在財政效率缺失問題，應從七個方面采取措施，不斷優(yōu)化公共支出結構。

關鍵詞：陜西?。还仓С鼋Y構；優(yōu)化

中圖分類號：F29文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）10-0109-02

1 陜西省公共支出結構縱向比較分析

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1.1 按照政府職能分類比較

根據國家財政支出預算科目的分類和政府職能的不同類型，公共支出可分為四類，即經濟建設、社會支出、行政支出、國防支出和其他五大類。由于陜西省國防支出比重低，在此不單獨列出。從表1來看，陜西省經濟建設支出的比重從2000年的31.5%降到2005年的25.6%，呈現回落走勢；社會支出則是穩(wěn)步上升，比重從2000年的43.3%逐步升為2005年的48.5%，上升5.2個百分點；行政支出基本保持穩(wěn)定，2005年與2000年相比雖然略有下降，減少了0.6個百分點，但仍居高不下?？傮w來看，代表公共財政支出發(fā)展方向的社會支出的比重呈現出良好的發(fā)展趨勢，陜西省的財政支出結構在不斷優(yōu)化。

1.2 按照預算科目分類比較

從2000年至2005年陜西省財政支出結構變化情況看，占支出比重增加的科目有9項，其中農口支出、撫恤和社會福利救濟費、社會保障補助支出、城市維護費、教育支出占財政支出的比重升幅較顯著，分別達到0.47%、0.97%、2.78%、1.1%、1.39%；而比重減少的科目有14項，其中基本建設、企業(yè)挖潛改造資金、政策性補貼支出、專項占財政支出比重降幅較大，尤其基本建設比重下降速度很快，分別減少0.54%、6.15%、0.97%、0.93%。

1.3 按照財政的經濟性質分類比較

（1）基本建設支出增速有待提高。

2000年至2005年，陜西省基本建設支出的相對量總體上呈現下降趨勢，2000年基本建設支出占財政支出總量的比重為15.2%，2005年下降為9.1%。而且地區(qū)存在較大的差異，關中地區(qū)普遍高于陜南、陜北地區(qū)。陜西省基本建設支出迅速下滑，而且幅度相當大，主要是由于政府的職能范圍界定不清，參與的競爭性、盈利性項目過多，擠占了應投入到基礎建設支出的一部分財政資金，導致基礎設施、公用事業(yè)等方面的財政投入不足。

（2）行政管理費支出趨勢平穩(wěn)且居高不下。

總體上來看，陜西省行政管理費支出所占比重基本平穩(wěn)，但所占比重仍然很大且長期居高不下。2000年陜西省行政管理費支出占財政支出的比重10.2%，2005年下降到9.8%。從這個角度看，陜西省在行政管理費支出方面努力程度還不夠。

（3）財政支援農業(yè)支出的水平偏低。

作為一個以農業(yè)為主的省份，陜西省現階段的目標之一就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，實行工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村。為此必須提高財政支援農業(yè)支出的比重，加強農村基礎設施建設和公共服務投入。但是目前陜西省的支農支出水平仍然偏低，遠遠低于其他經濟發(fā)達省份，努力程度還不夠，而且總體上呈現不穩(wěn)定狀態(tài)。究其原因：一方面是由于基層政府的事權大于財權，財政保障能力有限，沒有足夠的財力支持農業(yè)的發(fā)展；另一方面，相對于其他產業(yè)來講，農業(yè)投資的見效慢、收益少，地方政府在自身利益的驅動下偏向于競爭性領域的投資。

（4）科教文衛(wèi)事業(yè)的財政投入偏低，支出結構不合理。

陜西省財政支出結構尚未實現財政效率，還表現在科教文衛(wèi)事業(yè)費支出方面。陜西省在科教文衛(wèi)支出方面做了主動性調整，但是整體支出水平還望有所提高，更好、更快地實現科教興國這一方針戰(zhàn)略，用高科技來帶動經濟的可持續(xù)發(fā)展，提高人民的生活水平；二是科教文衛(wèi)支出總體上呈現增長趨勢不明顯，2000年科教文衛(wèi)事業(yè)費支出占財政支出的比重為20.5%，2005年上升到22%，增幅僅為1.5%。在科教文衛(wèi)事業(yè)費支出方面之所以會存在這種效率缺失，主要是因為目前科教文衛(wèi)事業(yè)費的內部結構不合理，財政大包大攬現象仍舊存在，導致財政應該扶持的項目因經費不足而擱淺，應該推向市場運作的項目卻擠占了大量財政資金。

2 陜西省公共支出結構橫向比較分析

2.1 按照政府職能分類比較

2005年陜西省經濟建設支出占一般預算支出的比重是25.6%，2000年為31.5%，高于2005年湖南省的24.76%、江西省的24.97%。從經濟建設比重不斷下降趨勢來看，各省基本是相同的。社會支出一項，陜西省、江西省和湖南省一樣，都呈現比重不斷增加的趨勢。與2005年江西、湖南省相比，陜西省的社會支出比重低于江西省和湖南省，分別低1.22%、1.03%。2000年以來陜西省行政支出的比重一直低于同期的江西省和湖南省，但是陜西省的行政支出比重總體呈現居高不下的狀態(tài)，表明當前機構重疊龐大、人浮于事的現象仍然存在，需注意加以調整。

2.2 按照預算科目分類比較

如果將陜西省2005年各項財政支出占比數據與經濟發(fā)展水平相當的地區(qū)做橫向比較，我們看到，比重低于江西省的項目有7項：企業(yè)挖潛改造資金、教育支出、科學支出、衛(wèi)生經費、稅務等部門事業(yè)費、公檢法司支出；高于湖南省的有6項：文體廣播事業(yè)費、教育支出、科學支出、衛(wèi)生經費、農口支出、社會保障補助支出。

如果以公共財政支出為衡量標準，陜西省的不足之處是：教育支出、科學支出加上科技三項費用、衛(wèi)生經費的投入與經濟較發(fā)達的浙江省有一定差距，比重相對較低，應該逐步提高；相反，稅務等部門事業(yè)費、行政管理以及公檢法司支出、政策性補貼則應該保持穩(wěn)中有降。陜西省的有利之處是：撫恤和社會福利救濟費、社會保障補助支出上升快、比重高，政策性補貼比重下降很快。

3 優(yōu)化陜西省公共支出結構的措施

3.1 科學界定政府職能，明確財政支出范圍

在公共財政體制下，政府應根據市場經濟需要來定位和確定相應的職能，改變過去大包大攬的做法，做到“有所謂，有所不為”，保證財政資金的使用逐步轉移到滿足公共需要的領域，解決財政支出的“越位”和“缺位”問題，把應由市場負擔的事務從財政中分離出去。

3.2 加大基礎設施投資的比重

在市場經濟條件下，政府應在對國民經濟有重大影響的非競爭和非經營性領域加大投資力度，重點投向公共設施、基礎設施等非盈利性領域、自然壟斷行業(yè)、風險產業(yè)和高新技術產業(yè)，同時提高一些壟斷經營部門的市場化程度，引入競爭，提高效率；同時在一些競爭性投資領域，政府需要逐步退出，這樣做一方面可以在目前財力并不充裕的情況下，保證基礎設施投資的比重；另一方面，也可以為市場經濟發(fā)展提供一個良好的外部環(huán)境。

3.3 降低財政支出中行政管理費的比重

進一步精簡機構，控制行政編制，提高行政支出效率。要嚴格控制政府機構的公共經費，改革會議制度，減少會議費、車輛購置維護費和接待費支出，提高資金的使用效率。對稅務等部門事業(yè)費、行政管理費的增長要深入分析，規(guī)范管理。

3.4 規(guī)范事業(yè)單位的財政經費供給

事業(yè)單位可分三類：一是社會公益型；二是準公益型；三是經營型。對這三種類型的事業(yè)單位，財政應保證社會公益型經費，對準公益型實行定額或定項補助方式，并適當核減部分經費，把經營型事業(yè)單位推向市場。同時，推行行政事業(yè)單位收支統(tǒng)管，建立一套能全面、系統(tǒng)反映單位財政收支狀況的報表體系。

3.5 優(yōu)化社會文教支出

教育是一種“準公共產品”，結合實際情況，應調整財政支出結構，積極為義務教育提供資金保證，為重點高校提供更多的財力支持。同時，財政支出還必須向科技發(fā)展傾斜?；A科學研究其成果為社會所共享，其經費應全部由財政負擔。應用型科學研究由于可以市場化，財政不應負擔經費或酌情負擔。就陜西省現階段情況看，政府應不斷提高對科學研究事業(yè)的財力投入，并在科研支出總量提高的基礎上，不斷加大基礎科研的投入力度，優(yōu)化科研支出結構。

3.6 加大社會保障支出

針對目前社會保障體系不完善、社會保障支出劃分不明確以及支出比重偏低等問題，各級政府要進一步調整現行支出分配結構，真正把社會保障支出作為財政預算的一個重要內容。要加快失業(yè)保險制度改革，擴大失業(yè)保險實施范圍，使各類城鎮(zhèn)企事業(yè)職工都參加失業(yè)保險；盡快建立起比較完善的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險體系；進一步深化醫(yī)療保險制度改革，建立社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的基本醫(yī)療保險制度模式。構建以弱勢群體為主要服務對象的社會保障網絡。要加快農村社會保障體系的研究和逐步建立，早日消除城鄉(xiāng)差距，建立統(tǒng)一的社會保障體系。

3.7 增加公共風險性的財政支出

陜西省是一個水旱等自然災害頻發(fā)的省份，如2003年發(fā)生的洪澇災害，2006年陜西省華陰市及周邊縣城發(fā)生了百年不遇的龍卷風、特大冰雹襲擊，造成嚴重的經濟損失，2007年寶雞市17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生泥石流、山體滑坡，2008年陜南部分地方遭受地震襲擊，因此，迫切要求政府要有效地預防各類突發(fā)性事件，必須加大公共風險性的財政支出比例。增加環(huán)境保護方面的支出，促進經濟社會與自然和諧的可持續(xù)發(fā)展。

備注：（1）經濟建設費包括：基本建設、挖潛改造資金、流動資金、科技三項費用、地質勘探費、城市維護費、農口資金。（2）社會支出包括各類事業(yè)費、撫恤和社會福利救濟費、行政事業(yè)單位離退休經費、社會保障補助支出。（3）行政支出包括行政管理費和公檢法支出。