浙江省水資源百億保障工程改革探討

摘 要：針對浙江省水利投資現(xiàn)狀，提出了水行政主管部門要根據(jù)本地水資源開發(fā)利用總體規(guī)劃，提出供水工程的布局、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、水價等建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)，把整個供水工程推向市場，通過競爭方式確定建設(shè)、運營、管理模式，鼓勵采取股份制、股份合作制、BOT、TOT等多種方式進行建設(shè)和管理，提高水資源百億保障工程運營效益。

關(guān)鍵詞：水資源；BOT； TOT

中圖分類號：TV文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3198（2008）10-0102-02

1 水資源百億保障工程市場化改革應(yīng)遵循的原則

1．1 堅持政府推動與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的原則

水資源百億保障工程作為支撐國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，在推向市場的過程中，必須實行政府調(diào)控下的準(zhǔn)市場運作方式。明確界定政府行為和市場行為，逐步解決政府在供水工程建設(shè)與管理中的“越位”、“缺位”和“錯位”問題，確立政府在供水市場開發(fā)中的主導(dǎo)地位；充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，引入市場競爭機制，完善水價形成機制，規(guī)范供水市場發(fā)展。

1．2 堅持社會效益和經(jīng)濟效益相結(jié)合的原則

供水工程是基礎(chǔ)設(shè)施，既有公益性，又有經(jīng)營性。在推進供水工程市場化改革的過程中，必須堅持社會效益和經(jīng)濟效益統(tǒng)籌兼顧，長遠利益與近期利益統(tǒng)籌考慮。

1．3 堅持公開、公正、公平的原則

打破行業(yè)壟斷，創(chuàng)造適合各類市場主體公平競爭的市場環(huán)境，增強競爭的透明度，杜絕暗箱操作。統(tǒng)一政策，建章立制，規(guī)范運作，內(nèi)資外資一視同仁，內(nèi)企外企平等參與。

1．4 堅持國家、水管單位、投資者三方利益兼顧原則

嚴格國有水利資產(chǎn)評估，在供水工程經(jīng)營管理中實現(xiàn)國有水利資產(chǎn)保值增值；堅持與水利工程管理體制改革相結(jié)合，積極穩(wěn)妥推進；科學(xué)確定投資回報，維護投資者合法權(quán)益。

1．5 堅持正確處理改革、發(fā)展與穩(wěn)定三者關(guān)系的原則

既要把發(fā)展作為第一要務(wù)，從水利行業(yè)實際出發(fā)，以改革促發(fā)展，大膽探索，勇于創(chuàng)新，又要充分考慮各方面的承受能力，把握好改革的時機與步驟，把改革的風(fēng)險和成本降到最低限度。

1．6 堅持因地制宜，分類實施的原則

結(jié)合各類水資源百億保障工程特點，創(chuàng)新改革思路，多種形式并舉，宜股則股，宜租則租，宜賣則賣，不搞一刀切。

2 浙江省水資源百億保障工程投資模式的選擇



2．1 推進水資源百億保障工程市場化改革

2．1．1 推進水資源百億保障工程市場化改革，是建立多元化水利投、融資機制的基礎(chǔ)

從近幾年全省各地供水工程市場化改革的實踐來看，把供水工程推向市場，理順各利益主體的關(guān)系，有利于吸引民營資本、外資、金融資本，解決建設(shè)資金短缺問題，緩解我省水資源“瓶頸”制約；通過深化供水工程建設(shè)與管理制度改革，進一步明晰所有權(quán)、放開建設(shè)權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)，調(diào)動外資、社會資金辦水利的積極性。有利于盤活大量的國有供水工程存量資產(chǎn)，提高工程的管理水平，實現(xiàn)水資源百億保障工程的良性循環(huán)。

2．1．2 加大政府調(diào)控力度，健全水資源市場調(diào)節(jié)機制

各級政府要按照把握規(guī)劃權(quán)、控制取水權(quán)、放開建設(shè)權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)、保證水安全的原則，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和當(dāng)?shù)厮Y源實際，搞好水資源開發(fā)利用總體規(guī)劃，做好供水工程總體布局，優(yōu)化配置水資源，為供水工程市場化改革打下基礎(chǔ)。對各類供水工程市場主體，嚴格供水市場準(zhǔn)入制度，保證供水安全；加強對工程建設(shè)質(zhì)量、工程運行維護、供水質(zhì)量、防洪調(diào)度等方面的管理，保證供水工程的安全運行。

2．1．3 采取多目標(biāo)水利工程投資和費用分攤辦法，劃分經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)

對新建水資源百億保障工程按照工程設(shè)計概算評估總資產(chǎn)，采取多目標(biāo)水利工程投資和費用分攤辦法，劃分經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)，具有多種功能的工程只將經(jīng)營性資產(chǎn)推向市場，單一的供水工程全部資產(chǎn)推向市場。結(jié)合各類供水工程的實際， 正確選擇BOT、TOT、股份制、特許經(jīng)營、委托經(jīng)營、拍賣、租賃和國有獨資等產(chǎn)權(quán)組合和建設(shè)管理形式。

2．1．4 組建國有或國有控股的水務(wù)集團或水利國有資產(chǎn)運營公司

妥善解決水利國有資產(chǎn)出資人身份不明的問題。加強水資源百億保障工程國有水利資產(chǎn)管理，明確供水工程國有資產(chǎn)出資人代表；從開發(fā)供水市場的戰(zhàn)略高度出發(fā)，積極培育具有一定規(guī)模的國有或國有控股的水務(wù)集團或水利國有資產(chǎn)運營公司，負責(zé)供水項目等水利經(jīng)營性項目的投資和運營，承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。

2．1．5 對現(xiàn)有的大中型供水工程，應(yīng)在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，區(qū)別不同的工程性質(zhì)進行改革

單純向城市和工業(yè)供水的水利工程，采取拍賣、租賃、股份制、股份合作制等多種形式，通過實行特許經(jīng)營權(quán)招標(biāo)的方式推向市場。既有公益性又有經(jīng)營性功能的綜合性供水工程，應(yīng)科學(xué)界定經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)，把經(jīng)營性資產(chǎn)剝離后推向市場；公益性資產(chǎn)可通過委托管理、承包管理等形式提高管理水平，降低管理成本。對新建的大中型城市供水工程，按照“誰投資、誰所有、誰經(jīng)營、誰受益”的原則，放開建設(shè)權(quán)，搞活使用權(quán)，明確收益權(quán)。

2．2 對擬建水資源百億保障工程采用“BOT”投資方式

2.2.1 浙江省民間資金充裕，應(yīng)用BOT模式市場潛力巨大

BOT模式的概念是由土耳其總理厄扎爾于1984年正式提出的。我國將BOT模式稱之為“特許權(quán)融資方式”，它具有民營化、全額投資、特許期和壟斷經(jīng)營四個基本特征。BOT是Build-Operate-and-Transfer的縮寫，譯為“建設(shè)-經(jīng)營-移交”，意指根據(jù)合同安排，項目承辦者承擔(dān)建造。

目前浙江省民間資金充裕，2007年中，浙江省各級金融機構(gòu)人民幣存款余額約1萬億元。如此巨大的儲蓄余額正在尋求投資目標(biāo)，發(fā)展內(nèi)資BOT項目無疑具有廣闊的前景。同時，內(nèi)資BOT可以避免或減少外資BOT所具有的許多風(fēng)險，如政治風(fēng)險、匯率風(fēng)險等，極具發(fā)展?jié)摿?。?/p>

2.2.2 水資源百億工程項目運用BOT融資建設(shè)的意義

一是開拓了水利建設(shè)融資途徑。國家財力的不足和投資體制的改革，使得多渠道籌資進行水利建設(shè)成為必然。BOT融資方式的出現(xiàn)，成為水利建設(shè)融資的新途徑，并為進一步深化水利建設(shè)投融資體制改革起到積極的促進作用。

二是減少了國家對水利設(shè)施建設(shè)的直接負擔(dān)。BOT運用于經(jīng)營性水利項目中，可以減少國家對該類水利設(shè)施的直接財政投入，有利于集中財力進行大江大河治理和國家重點工程建設(shè)。

三是避免了國家的債務(wù)風(fēng)險。BOT項目的貸款風(fēng)險由私人財團承擔(dān)，政府亦不須提供項目投資、貸款擔(dān)保，從根本上避免了國家的債務(wù)風(fēng)險。

四是有利于水利建設(shè)技術(shù)的引進和創(chuàng)新。BOT項目把融資者、承包商等各方的經(jīng)濟利益聯(lián)系在一起，致使項目公司常在項目建設(shè)中提出并實施富于創(chuàng)造性的技術(shù)措施，從而縮短工期，節(jié)約資金。

2.2.3 BOT模式開發(fā)水資源百億保障工程的優(yōu)點

（1）新型的國家水資源開發(fā)建設(shè)融資手段。

①BOT項目融資是指通過項目的資產(chǎn)、收益作抵押來融資。它的特點非常適用于投資供水、水力發(fā)電和污水處理等投資回報穩(wěn)定的水資源開發(fā)利用項目。

②我省部分經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)，要大力開發(fā)水資源，首先要解決資金來源問題；其次，可以利用資本的杠桿效應(yīng)，發(fā)揮政府有限資本的導(dǎo)向性作用。

③BOT方式是推動水資源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)融資體制改革的有效形式，是鼓勵和支持社會資本和產(chǎn)業(yè)資本向我省經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)水資源開發(fā)利用項目建設(shè)市場轉(zhuǎn)移的重要方式。

④對項目業(yè)主來說，由國內(nèi)外私營部門投資，減少了業(yè)主(政府)借債和還本付息的責(zé)任，項目融資的所有責(zé)任都移交到私營合同商身上，因而業(yè)主可以避免因某一基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)而背上財務(wù)負擔(dān)。

（2）新型水資源開發(fā)利用建設(shè)手段。

①BOT項目中，項目公司作為工程主體，全面負責(zé)水資源開發(fā)利用的資金籌措、工程建設(shè)、運營管理，使得項目投資主體與運作主體相統(tǒng)一，從根本上解決了水資源開發(fā)建設(shè)過程中的“委托代理成本”問題。

②BOT方式可降低政府在水資源開發(fā)建設(shè)中因“信息不對稱”造成的風(fēng)險，它將項目投資主體與項目運作主體合二為一，政府只負責(zé)水資源開發(fā)利用項目建設(shè)結(jié)果的監(jiān)控，大大降低了監(jiān)督成本，而將質(zhì)量風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了項目公司，有效保證了工程質(zhì)量。

③BOT工程建設(shè)有利于提高項目的運作效率。BOT項目貸款控制嚴格，而且私營企業(yè)為了減少風(fēng)險，獲得更多收益，會主動加強管理，控制造價，防止業(yè)主國際公共建設(shè)資金超支現(xiàn)象發(fā)生，業(yè)主也可因此獲得寶貴的管理經(jīng)驗。

（3）實現(xiàn)水資源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)化、市場化的有效方式。

①BOT方式可改善并明晰水資源開發(fā)利用項目的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，明確政府(特許經(jīng)營權(quán)授予方)、項目發(fā)起人、項目公司、運營公司之間的職責(zé)，形成水資源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的經(jīng)營管理機制。

②BOT方式可促進政府職能的轉(zhuǎn)變，有利于改善行政主管部門的執(zhí)法力度，有利于加強水資源開發(fā)利用企業(yè)的自律行為。

③BOT方式可促進水資源開發(fā)利用企業(yè)進行技術(shù)革新和科學(xué)管理，降低企業(yè)運營成本，實現(xiàn)水資源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。

2.3 對已建的水資源百億工程采用ＴＯＴ模式

2.3.1 水利工程應(yīng)用TOT方式的可行性

TOT融資方式只涉及經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，不存在產(chǎn)權(quán)、股權(quán)之爭。準(zhǔn)公益性水利項目涉及到公眾消費者的安全和利益，政府有明確的責(zé)任負責(zé)投資建設(shè)。而采用TOT方式融資，轉(zhuǎn)讓的只是特許經(jīng)營期內(nèi)的經(jīng)營權(quán)，不涉及產(chǎn)權(quán)、股權(quán)這一敏感問題的要求。保證了政府對基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán)，易于滿足我國特殊的經(jīng)濟及法律環(huán)境TOT項目的特許期是固定的，不存在投資者永遠占有的問題。因此，期滿時政府將收回項目的一切經(jīng)營權(quán)，TOT方式項目融資在政策上和法律上都是可行的。20世紀(jì)90年代，我國政府頒布了一系列有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施項目投融資體制的重要政策，初步確立了市場條件下投資的風(fēng)險約束機制和投資管理機制。從而為TOT項目融資方式的成功開展提供了良好的法律政策環(huán)境。中共中央在《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中指出，社會公益型項目由政府財政統(tǒng)籌安排，并廣泛吸引社會資金參與?！稕Q定》為社會資金進入水利事業(yè)提供了思路。2004年國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，要求放寬社會資本的投資領(lǐng)域，鼓勵和引導(dǎo)社會資本以獨資、合資、合作、聯(lián)營、項目融資等方式，參與經(jīng)營性的公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。

我國水利項目建設(shè)需要大量的資金，政府繼續(xù)鼓勵境內(nèi)外資本進入水利事業(yè)。準(zhǔn)公益性水利項目中可經(jīng)營性資產(chǎn)的產(chǎn)品市場穩(wěn)定，有可靠的收益前景，再加上利用TOT模式投資風(fēng)險小，見效快，這都是利用TOT模式對準(zhǔn)公益性水利項目進行項目融資的可行性因素。

2.3.2 TOT融資模式應(yīng)用水利工程優(yōu)點

(1)從我國水利工程發(fā)展的現(xiàn)狀看，單純依靠國家投入資金的增量已不能滿足經(jīng)濟發(fā)展對水利的需求。特別是隨著專業(yè)銀行的商業(yè)化，企業(yè)投資主體地位的形成，水利事業(yè)要在保持資金增量穩(wěn)定增長的同時，努力盤活現(xiàn)有國有資產(chǎn)存量，把“死”資產(chǎn)變成“活”資金，實現(xiàn)存量資產(chǎn)的重組和流動。因此，TOT融資方式符合國有企業(yè)改革的大方向，有利于加快水利事業(yè)改革的步伐。

(2)有利于盤活國有資產(chǎn)存量，減少政府財政壓力。采用TOT方式進行直接融資，政府將所建成的水利工程經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，根據(jù)特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，直接從外商那里融資，不會增加政府外債規(guī)模和財政負擔(dān)，同時也分散了政府投資風(fēng)險。

(3)有利于提高項目的運營管理水平，提高項目的運行效率，使得該項目的效益達到最大化。首先，TOT投資方式中的投資者在購買現(xiàn)有資產(chǎn)后，追逐利潤最大化的動機通常會使投資者引進先進技術(shù)設(shè)備、拓展資產(chǎn)的規(guī)模，提高贏利能力。這有利于這部分資產(chǎn)的保值增值。其次，TOT投資方式引入私營集團來運營、管理基礎(chǔ)設(shè)施，往往會帶來先進的經(jīng)營理念和科學(xué)的管理方法。許多私營集團具有豐富的運營經(jīng)驗、專業(yè)的管理隊伍、先進科學(xué)的管理方式，這對改善管理、提高服務(wù)質(zhì)量大有裨益。因此采用TOT融資方式引入境內(nèi)外投資者，可以打破國家對的壟斷經(jīng)營狀態(tài)，有利于逐步建立起開放、有序、公平競爭的市場環(huán)境，加快我國市場經(jīng)濟的進程。

因此在水利項目中利用TOT方式進行融資不僅是可行的，而且可以為水利建設(shè)提供新的資金來源，提高資產(chǎn)的經(jīng)營效率。

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3 結(jié)論

各級水行政主管部門要根據(jù)本地水資源開發(fā)利用總體規(guī)劃，提出供水工程的布局、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、水價等建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)，把整個供水工程推向市場，通過競爭方式確定建設(shè)、運營、管理模式，鼓勵采取股份制、股份合作制、BOT、TOT等多種方式進行建設(shè)和管理，提高水資源百億保障工程運營效益。

參考文獻

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