我國財政監(jiān)督問題研究

一、財政監(jiān)督問題研究的必然性

市場經(jīng)濟的規(guī)范運作需要有相應的手段加以控制，公共財政體制作用的體現(xiàn)也需要有相應的制約機制來維護。因此，從社會主義市場經(jīng)濟完善性的要求以及更好地適應財政管理體制改革的需要出發(fā)，加強財政監(jiān)督問題的研究，對于提高財政監(jiān)督工作的水平和充分發(fā)揮財政監(jiān)督的作用，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

（一）對財政監(jiān)督研究有利于整頓和規(guī)范財經(jīng)秩序

近年來，我國在整頓經(jīng)濟秩序方面做了大量的工作，取得了很大的成績。但是在我國當前的市場經(jīng)濟運行中仍然存在著不少的矛盾和問題，特別是財經(jīng)紀律松弛的問題目前還沒有得到根本性的改變，主要表現(xiàn)為會計信息失真、稅收流失嚴重、財政性資金的使用效益低下等等。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，嚴重地影響了我國財稅政策的貫徹落實，影響了政府宏觀調(diào)控功能的發(fā)揮，不利于經(jīng)濟增長質(zhì)量的進一步提高。

（二）財政監(jiān)督研究有利于財政職能的實現(xiàn)

從促進財政職能實現(xiàn)的角度講，財政監(jiān)督的作用非常重要，通過財政監(jiān)督工作的深入開展可以促進各業(yè)務部門在經(jīng)濟工作中更好地貫徹執(zhí)行國家的有關方針、政策，因而必然會有利于財政職能的實現(xiàn)。而這種監(jiān)督遠遠超出了對于具體的財政收支活動監(jiān)督的意義和作用。這種財政監(jiān)督機制主要是從評價財政政策的效果出發(fā)的，是為了促進社會經(jīng)濟綜合效益的提高，因此需要將其有效性作為研究財政監(jiān)督問題過程中的一個發(fā)展方向。

二、財政監(jiān)督工作的現(xiàn)狀及存在的主要問題

公共財政是效率財政，也是民主財政。我國公共財政的建設，迫切需要一個與之配套的現(xiàn)代化的財政監(jiān)督體系與法律體系。然而，我國的財政監(jiān)督體系還不完善，多頭行政的問題還很嚴重，表現(xiàn)在財政監(jiān)督工作方面，主要是：

（一）監(jiān)督職能劃分不明確造成效率低下

目前，承擔財政監(jiān)督任務的部門較多，如審計部門的審計監(jiān)督、稅務部門的稽查、定期與不定期的財政大檢查、財政部派出機構專員辦的監(jiān)察、國務院糾風辦的監(jiān)察工作以及黨委部門的監(jiān)察工作以及相關監(jiān)督部門委托社會中介組織進行的審計監(jiān)督等等。多頭監(jiān)督，監(jiān)察領域缺乏明確分工，日常監(jiān)督與專項檢查缺乏制度化的界定與配合，往往造成監(jiān)督工作走形式，耗費大量人力物力，影響正常工作的開展。一哄而起的監(jiān)督檢查工作，往往缺乏深度，一些應當深刻揭露的問題和暴露的矛盾不可能真正觸及，因而在依法行政、嚴格執(zhí)法方面存在明顯差距。

（二）財政監(jiān)管手段過于單一，不重科學

由于多頭監(jiān)督格局的存在，各監(jiān)督部門存在爭奪部門利益的傾向，內(nèi)耗很大，也使豐富多樣的監(jiān)督形式簡單趨同，變成對基層企事業(yè)單位的“管、卡、壓”。監(jiān)管手段單一，只重懲罰，不重科學的監(jiān)督與激勵，無法從源頭上實施監(jiān)督，最后只能爭取“秋后算賬”式的事后監(jiān)督，使監(jiān)督的全過程—事前、事中、事后監(jiān)督出現(xiàn)缺位和無系統(tǒng)性。

（三）財政監(jiān)督的法制保障建設落后

就目前財政監(jiān)督法制建設的實際情況看，雖然財政法律體系框架己經(jīng)初步形成，但從整體上看，財政立法與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求仍不相適應。盡管《預算法》、《會計法》、《稅收征管法》、《注冊會計師法》等重要法律法規(guī)，為財政監(jiān)督提供了必要的、基礎性的法律依據(jù)，但這些法律法規(guī)都有其本身獨特的調(diào)整對象，對財政監(jiān)督只做了原則性的規(guī)定。由于迄今為止尚無一部完整的、具有權威性的對財政監(jiān)督職能、內(nèi)容和手段等方面做出專門規(guī)定的法律，因而在實際工作中難以對財政監(jiān)督進行依法操作。

三、建立健全財政監(jiān)督機制的幾點建議

建立適應市場經(jīng)濟的財政監(jiān)督機制是一項涉及多方面工作的制度創(chuàng)新。針對我國財政監(jiān)督機制中存在的問題，借鑒國外先進的財政監(jiān)督經(jīng)驗，要適應市場經(jīng)濟體制下公共財政要求，建立新型財政監(jiān)督機制，必須從以下幾個方面入手：

（一）加強財政監(jiān)督的法規(guī)體系建設，建立健全監(jiān)督約束機制

財政監(jiān)督是經(jīng)濟監(jiān)督體系的重要組成部分，針對目前我國財政監(jiān)督立法工作滯后，應盡快建立和健全財政監(jiān)督法規(guī)體系，強化財政監(jiān)督執(zhí)法力度。一要規(guī)范和完善各項財政、預算、稅收和國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)；同時要加快財政法規(guī)的立法進程。堅持財政監(jiān)督，健全財政職能，確保市場經(jīng)濟有序運行，就必須加強財政法制建設。依法理財氛圍越好，財政監(jiān)督職能越能得到充分發(fā)揮。在國務院出臺《財政違法行為處罰處分條例》等現(xiàn)有規(guī)章制度的基礎上，結合財政監(jiān)督工作的實際需要，建立健全易于操作并行之有效的規(guī)章制度，以規(guī)范財政管理行為和經(jīng)濟工作行為，保證財政監(jiān)督的公允性、規(guī)范性和客觀性，特別是要加快《財政法》等法規(guī)的立法步伐。二要建立和健全財政監(jiān)督的自身法律體系，進一步研究制定《財政監(jiān)督法》，明確財政監(jiān)督的地位、執(zhí)法主體、法律依據(jù)、程序、內(nèi)容和手段，規(guī)范財政監(jiān)督檢查行為，把財政監(jiān)督工作納入法制化軌道，使財政監(jiān)督工作真正做到有法可依、依法監(jiān)督，切實推進依法理財和依法行政。

（二）創(chuàng)建我國財政監(jiān)督管理的新機制

圍繞公共財政管理的目標要求，建立多層次、全方位的財政監(jiān)督運行機制，進一步完善財政收入監(jiān)督機制、財政支出監(jiān)督機制、財政內(nèi)部監(jiān)督機制和會計監(jiān)督機制。要按照社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，保障財政宏觀調(diào)控職能的正常發(fā)揮，逐步建立起涵蓋財政收支、體現(xiàn)財政管理特色的事前參與預警、事中跟蹤防范、事后審核問效的多層次全方位財政監(jiān)督運行機制，對財政運行進行監(jiān)測、預警、分析、保障、規(guī)范。一是事前參與預警。對項目立項的合理性進行論證。在財政資金使用中，項目前期準備不足的現(xiàn)象大量存在：有的項目工程概預算與實際資金需要差別很大，資金缺口無從解決；有些地方反映拿到資金感到措手不及，來了錢不知道是干什么，來了錢不知道是給誰的。因此，財政監(jiān)督機構要參與項目立項工作，對項目的論證過程的可行性提出合理化建議。二是對項目借款的償還能力進行論證。財政監(jiān)督部門要落實還貸資金是否有可靠來源，督促使用財政資金的單位對還貸資金做出具體規(guī)劃，測算各方面的財力和資金來源，制訂出具體的還貸計劃。二是事中跟蹤防范。財政工作要一手抓好分錢，一手抓好管錢，兩手都不能軟。財政部門對提高財政資金使用效益有著不可推卸的監(jiān)督職責，必須睜大監(jiān)督的眼睛，監(jiān)督跟著資金走，財政資金分配到什么地方，財政就必須監(jiān)督到什么地方，建立跟蹤監(jiān)督機制，隨時掌握預算單位資金增減變動情況，對資金的去向和使用實行有效的監(jiān)督檢查。財政監(jiān)督要筑起一道堅不可摧的防范違規(guī)違紀與損失浪費的屏障，以確保財政資金的安全運行與高效使用。三是事后審核問效。建立資金使用效果或效益評價制度，以利于調(diào)整政策，改進工作。

（三）完善我國的會計監(jiān)督制度

首先，建立健全單位內(nèi)部會計監(jiān)督機制。會計監(jiān)督不力，問題就在于未意識到內(nèi)部監(jiān)督的重要性，對內(nèi)部監(jiān)督還存在著很多誤解，因此監(jiān)督能力弱化，會計信息不真時有發(fā)生。這就要求各單位加強內(nèi)部監(jiān)督，建立完整的內(nèi)部監(jiān)督機制。而建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度很重要的一點，在于對會計資料定期進行內(nèi)部審計。內(nèi)部控制制度有效實施的關鍵就是不相容職務相互分離。這就使一個人或一個部的工作必須與另一個人或另一個部門的工作相一致或者相聯(lián)系，進行連續(xù)不斷的檢查和監(jiān)督，使內(nèi)部監(jiān)督制度真正落到實處。

其次，發(fā)揮外部監(jiān)督作用。在會計監(jiān)督中單純強調(diào)內(nèi)部監(jiān)督是不夠的，必須強化對會計工作的外部監(jiān)督，也就是加強社會審計監(jiān)督和政府監(jiān)督。社會審計監(jiān)督是指注冊會計師接受委托，根據(jù)有關規(guī)定，以獨立第三者的身份對委托單位的經(jīng)濟活動進行客觀、公正、全面的評價，對依法公開披露的單位會計報告的真實性負法律責任。目前很多注冊會計師就沒有確實履行其監(jiān)督職能，對現(xiàn)有準則的執(zhí)行存在重大疏忽。因此，加強注冊會計師審計工作的有效性，是提高會計監(jiān)督力度的外部基礎之一。政府監(jiān)督主要是指財政部門對單位會計工作監(jiān)督。我國財政、審計、稅務、人民銀行、證券監(jiān)督、保險監(jiān)管等部門應當依照有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的職責，對有關單位的會計資料實施會計監(jiān)督實施會計監(jiān)督檢查。這樣在建立健全單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度的基礎上，規(guī)定單位外部監(jiān)督層次，將專業(yè)監(jiān)督和群眾監(jiān)督結合起來，使外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督配合協(xié)調(diào)一致，為會計人員創(chuàng)造良好的會計工作環(huán)境，為確保會計監(jiān)督的有效性奠定科學的基礎。

（四）全面加強財政監(jiān)督隊伍建設

能否使財政監(jiān)督工作更好地適應新時期經(jīng)濟發(fā)展的需要和財政工作的總體規(guī)劃，在相當程度上取決于財政監(jiān)督隊伍的工作質(zhì)量。如沒有一支過硬的財政監(jiān)督隊伍，就無法保證財政監(jiān)督工作的總體質(zhì)量。因此，必須高度重視財政監(jiān)督隊伍建設，全面加強財政隊伍的思想教育、業(yè)務培訓、作風建設等方面的工作，努力造就一支熟悉國家方針政策、懂得經(jīng)營管理和法律知識、精通會計和財政業(yè)務知識的專業(yè)隊伍。一是把好人員配備關。將財政系統(tǒng)內(nèi)部政策水平高、業(yè)務技能強、工作作風扎實、德才兼?zhèn)涞耐境鋵嵉截斦O(jiān)督的隊伍中，優(yōu)化財政監(jiān)管人員和專業(yè)結構，提高財政監(jiān)督的效率，提升監(jiān)督檢查人員的綜合素質(zhì)，為強化財政監(jiān)督職能，提高財政監(jiān)督工作質(zhì)量提供有力保障。二是制定教育計劃，建立監(jiān)督干部業(yè)務培訓制度。運用以會代訓，以老帶新，現(xiàn)場練兵等形式提高財政監(jiān)督隊伍的理論素質(zhì)和業(yè)務水平，增強工作能力。三是建立考核機制。建立健全監(jiān)督干部考核機制，建立財政監(jiān)督工作目標崗位責任制，以此規(guī)范財政監(jiān)督干部的言行，樹立財政監(jiān)督干部的良好形象。

四、結束語

通過上述對建立健全我國財政監(jiān)督機制的必要性、目前我國財政監(jiān)督存在問題、國外值得借鑒的先進的財政監(jiān)督經(jīng)驗以及建立健全我國財政監(jiān)督機制有效措施的論述，得出的結論是：只有建立健全我國財政監(jiān)督機制，才能切實推進依法理財和依法行政；才能使財政監(jiān)督按照社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，保障財政宏觀調(diào)控職能的正常發(fā)揮；才能拓寬財政監(jiān)督的廣度、深度、力度，充分發(fā)揮財政監(jiān)督在嚴格預算管理、促進增收節(jié)支、維護財經(jīng)秩序、提供決策參考等方面的重要作用，促進財政管理職能的全面落實。

（作者單位：東北財經(jīng)大學）