將農(nóng)民工納入城市社會保障體系研究綜述

摘要：改革開放30年以來，我國產(chǎn)業(yè)和就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，伴隨著大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工產(chǎn)生了一個新興的階層“農(nóng)民工”。文章分析了“農(nóng)民工”這一群體產(chǎn)生的必然性，目前發(fā)展?fàn)顩r，以及將農(nóng)民工納入社會保障體系的重要性。雖然北京、上海等地出臺了的相關(guān)政策，但目前農(nóng)民工的參保率和社會保障水平依然較低，現(xiàn)有的保障項目不能滿足大部分農(nóng)民工的需求。政府還應(yīng)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、法律法規(guī)、統(tǒng)籌層次、制度設(shè)計等各個方面來逐步探索、完善現(xiàn)有的針對農(nóng)民工的社會保障制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；社會保障

一、農(nóng)民工的產(chǎn)生與發(fā)展

在20世紀(jì)80年代末到90年代初中期，全國農(nóng)村形成了的到城市打工掙錢的“農(nóng)民工”。這些農(nóng)民離開農(nóng)村走進(jìn)城市，開始了由農(nóng)民向工人、由村民向市民的經(jīng)濟(jì)角色與社會角色的轉(zhuǎn)化雙重轉(zhuǎn)化，因而產(chǎn)生了一個既包括社會角色又包括經(jīng)濟(jì)角色的稱號：“農(nóng)民工”。他們是社會在特定歷史階段而產(chǎn)生的一個新興階層。

“農(nóng)民工”的數(shù)量在1993～1999年，通常保持在6500萬左右，近10年來大致每年以600萬左右的速度在增加。截至2003年，我國農(nóng)村勞動力外出務(wù)工數(shù)量為1.1億，2004年人數(shù)達(dá)到1.2億。1.2億流動就業(yè)的農(nóng)民工，占目前農(nóng)村勞動力4.8億的1/4左右，占農(nóng)村剩余勞動力1.8億的90%左右。今后農(nóng)民工數(shù)量還將逐步擴(kuò)大，僅農(nóng)村勞動力每年就以600多萬的數(shù)量在增加。

農(nóng)民工跨省流動就業(yè)的主要去向是東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市?？缡×鲃泳蜆I(yè)的農(nóng)民工主要來自安徽、江西、四川、湖南、湖北、河南、廣西、重慶、貴州等中西部省份。這9個省份的跨省流動農(nóng)村勞動力的主要去向省份為廣東、浙江、上海、北京、江蘇、福建和天津。上述7省市大約吸納了82%的全部跨省流動就業(yè)農(nóng)村勞動力。而這些農(nóng)民工主要分布在制造業(yè)、建筑業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、居民服務(wù)業(yè)等重點(diǎn)行業(yè)。其中制造業(yè)占27%，建筑業(yè)占26%，住宿和餐飲業(yè)占11%，批發(fā)和零售業(yè)占12%，居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)占9%，其他行業(yè)占15%。

農(nóng)民工流動就業(yè)的基本特點(diǎn)主要表現(xiàn)為：青壯年男性為主體，青壯年女性次之；文化素養(yǎng)和整體素質(zhì)普遍偏低；自發(fā)外出和親朋好友以及老鄉(xiāng)熟人介紹外出為主，政府有組織外出務(wù)工較少，但今后逐漸有所增加；輸出地域主要是中西部，輸入地域主要是沿海東部，僅云南目前在廣東務(wù)工的農(nóng)民工就有50余萬人；跨省、市、自治區(qū)流動就業(yè)規(guī)模大，進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動就業(yè)規(guī)模??；從事制造業(yè)和建筑業(yè)為主，僅在建筑業(yè)從業(yè)的人員就達(dá)到近40%；打工收入呈上升趨勢，但總體上較低，而且拖欠工資嚴(yán)重；舉家外出比例有所增加，以求將來有望在城鎮(zhèn)謀取到長期生存發(fā)展之業(yè)及居所；所從事的職業(yè)勞動多為重活、臟活、苦活、累活，而且勞動時間大多較長，一般一天近10小時，一周6天半。

從理論上來看，農(nóng)民工的流動有其必然性。根據(jù)配第-克拉克定理，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人均國民收入水平的提高，勞動力會由第一產(chǎn)業(yè)向第二產(chǎn)業(yè)推移，當(dāng)人均收入水平進(jìn)一步提高時，勞動力便向第三產(chǎn)業(yè)推移。勞動力在產(chǎn)業(yè)間的分布情況是第一產(chǎn)業(yè)將減少，第二、三產(chǎn)業(yè)將增加，也就是勞動力的就業(yè)結(jié)構(gòu)會發(fā)生相應(yīng)變化。實踐證明，大多數(shù)國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和勞動力結(jié)構(gòu)變動的一般規(guī)律與配克定理一致。在我國改革開放的進(jìn)程中與任何發(fā)達(dá)國家的發(fā)展進(jìn)程一樣，其間伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)移。

自1978年以來，我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)得到了相應(yīng)的調(diào)整和改善。第一、二、三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重由1978年的28.2︰47.9︰23.9轉(zhuǎn)變?yōu)?006年的11.7︰48.9︰39.4。就業(yè)結(jié)構(gòu)也有較大變動，勞動力在三大產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)也由1978年的70.5︰17.3︰12.2，轉(zhuǎn)變?yōu)?006年的42.6︰25.2︰32.2?？梢婋S著勞動力就業(yè)方向的轉(zhuǎn)變，必然會有大量的農(nóng)村勞動力從第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，勞動力向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢明顯。這也是我國長期以來力圖推進(jìn)農(nóng)村城市化的目標(biāo)追求。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與城市發(fā)展是城市化的兩個重要方面。前者把農(nóng)村過剩人口推向城市，后者對農(nóng)村過剩人口產(chǎn)生明顯的拉動作用。從數(shù)量上來看，城市化表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎叵陆?、城?zhèn)人口占總?cè)丝诒戎厣仙?、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重上升的過程；從質(zhì)量上來看，城市化則是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和城市現(xiàn)代化同步推進(jìn)的過程。城市化推進(jìn)的結(jié)果是農(nóng)村和城市的共同繁榮。

二、農(nóng)民工社保體系建設(shè)的必要性與我國現(xiàn)有的農(nóng)民工社會保障模式

（一）農(nóng)民工社會保障體系建設(shè)的必要性與國家相關(guān)政策

社會保障權(quán)是每個公民都應(yīng)享有的基本權(quán)利，但農(nóng)民工由于亦工亦農(nóng)，又非工非農(nóng)，所以一直被排除在城市社會保障體系之外。農(nóng)民工的社會地位不高，收入不高，享受社會資源時的成本卻較其他社會階層更高，如農(nóng)民工生活和工作在臟、亂、差的環(huán)境中，發(fā)生疾病和事故的幾率遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于享受全面社會保險的城鎮(zhèn)人口，但他們卻沒有基本的社會保障，用微薄的薪水維持勞動力再生產(chǎn)和人口的再生產(chǎn)，一旦發(fā)生意外事故，原有再生產(chǎn)的平衡便被打破，由此又陷入極度貧困。政府應(yīng)保證每個公民基本生活保障的起點(diǎn)公平，讓每個人都老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)，學(xué)有所教，勞有所業(yè)。

解決好農(nóng)民工的就業(yè)與社會保障等問題直接關(guān)系到社會的公平正義與國家的和諧穩(wěn)定，黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)民工社會保障工作。例如，近期發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》提出要根據(jù)農(nóng)民工最緊迫的社會保障需求，堅持分類指導(dǎo)、穩(wěn)步推進(jìn)，優(yōu)先解決工傷保險和大病醫(yī)療保障問題，逐步解決養(yǎng)老保障問題等。北京、上海、深圳等有代表性的農(nóng)民工集聚地區(qū)也都根據(jù)本地實際情況，制定了相關(guān)法規(guī)政策以將農(nóng)民工納入社會保障體系。2008年1月1日實施的新《勞動合同法》對保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益、讓農(nóng)村的勞動者從根本上脫離農(nóng)村等都有重要意義。

（二）我國現(xiàn)有的農(nóng)民工社會保障模式及其比較

目前我國社會保障水平在城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間還存在很大差異。在城鎮(zhèn)我國已基本建立起覆蓋城鎮(zhèn)職工的工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、生育等社會保險制度。但在農(nóng)村社會保障體系還十分不完善，仍是以家庭保障和土地保障為主。本文將這兩種社會保障體系分別稱為“城市社會保障模式”和“農(nóng)村社會保障模式”。

“農(nóng)民工”作為改革開放以來所形成的一個新興的過渡群體，把其納入城市社會保障體系還是農(nóng)村社會保障體系，在理論和實踐上都是難題。若納入城市社會保障體系，由于這一階層數(shù)量龐大且收入水平較低，需要巨大的財力投入，而且原本在區(qū)域間存在社會保障水平差異也難以一下子用巨額的資金彌補(bǔ)。但隨著其經(jīng)濟(jì)角色和社會角色迫切需要轉(zhuǎn)變的要求，依然納入農(nóng)村社會保障體系已滿足不了這一新興階層的社會保障需求。但事關(guān)這個龐大的勞動群體的養(yǎng)老和醫(yī)療等民生問題解決不了，勢必會影響到社會穩(wěn)定、國家現(xiàn)代化建設(shè)和人民生活水平的提高，也必然會給政府帶來許多壓力。

針對將農(nóng)民工納入城市社會保障體系的問題，部分城市出臺了一些既符合農(nóng)民工需求的，又有可操作性的過渡性政策。比較有代表性的是上海和北京兩地的政策，相對于城市社會保障模式與農(nóng)村社會保障模式（本文稱其為上海模式和北京模式），它們都是國家在探索建立統(tǒng)一社會保障模式過程中的過渡形式，因此統(tǒng)稱為過渡模式。

1、上海模式。2002年9月，上海市政府頒布了《上海市外來從業(yè)人員綜合保險暫行辦法》，對外來務(wù)工人員實行綜合保險的辦法，綜合保險包括工傷（或者意外傷害）、住院醫(yī)療和老年補(bǔ)貼等3項保險待遇。綜合保險費(fèi)的繳納分兩種情況，有用人單位的由用人單位按上年度全市職工月平均工資的60%繳費(fèi)，無用人單位的外來人員由個人按上年度全市職工月平均工資的60%繳費(fèi)。用人單位投保后，一旦外來民工發(fā)生工傷或因病住院時，就能獲得相應(yīng)的保險待遇。用人單位為個人累計繳費(fèi)每滿一年，外來農(nóng)民工即可獲得一份老年補(bǔ)貼憑證，并可在男性滿60歲、女性滿50歲時，到戶籍所在地的商業(yè)保險公司約定的機(jī)構(gòu)一次性兌現(xiàn)。這是專門為農(nóng)民工“量身訂做”的一種社會保障模式，他的特點(diǎn)是將農(nóng)民工的工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老3項保險捆綁在一起，統(tǒng)一按比較低的費(fèi)率繳費(fèi)，大大降低了農(nóng)民工參保的門檻，管理成本較低。

2、北京模式。北京市在2001年出臺《北京市農(nóng)民工養(yǎng)老保險暫行辦法》中規(guī)定養(yǎng)老保險費(fèi)由用人單位和農(nóng)民工共同繳納。用人單位以上一年本市職工月最低工資標(biāo)準(zhǔn)的19%，按招用的農(nóng)民工人數(shù)按月繳納養(yǎng)老保險費(fèi)。農(nóng)民工本人以上一年本市職工月最低工資標(biāo)準(zhǔn)為基數(shù)，2001年按7%的比例繳納養(yǎng)老保險費(fèi)，其個人繳費(fèi)由用人單位在發(fā)放工資時代為扣繳。個人繳費(fèi)的比例，今后隨著企業(yè)職工繳費(fèi)比例進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整，最終達(dá)到8%。農(nóng)民工與用人單位解除勞動關(guān)系時，經(jīng)本人同意，農(nóng)民工可一次性領(lǐng)取養(yǎng)老金，并終止其養(yǎng)老保險關(guān)系。該模式的特點(diǎn)是針對城鎮(zhèn)職工社會保障門檻過高的情況，從農(nóng)民工及企業(yè)承受能力角度考慮，在城鎮(zhèn)職工社會保險體系的基礎(chǔ)上，主要通過降低各類社會保險項目的繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比例等方式，降低農(nóng)民工的參保成本，相對應(yīng)的農(nóng)民工享受的社保待遇水平也適當(dāng)降低。這種保障模式與城鎮(zhèn)社會保險制度容易銜接。

這種專門針對農(nóng)民工的社會保障政策可以說是銜接城保和農(nóng)保兩種模式的紐帶。以上兩種有代表性的模式中，上海模式進(jìn)入門檻低，參保率較高，但保障水平低。北京模式雖然在保障水平上接近正規(guī)就業(yè)人員的社會保障水平，但費(fèi)率較高，部分企業(yè)和農(nóng)民工都難以承受，參保率較低。共同的缺點(diǎn)是地區(qū)之間、企業(yè)之間、群體之間公平性較差，轉(zhuǎn)移困難。

同一個地區(qū)的農(nóng)民工的就業(yè)行業(yè)、工資水平、對社會保障水平的需求層次也不同，所以一個地區(qū)在制定政策時應(yīng)當(dāng)靈活化，為不同需求層次的農(nóng)民工提供不同的保障方式，用產(chǎn)品的多樣化來滿足消費(fèi)者的多樣需求，將社保市場細(xì)分用不同的產(chǎn)品滿足不同群體的需求。只有在總體上用針對不同群體的社保制度以滿足不同的需求，才能最大限度地發(fā)揮社會保障體系的作用。

三、農(nóng)民工社會保障體系發(fā)展方向

為進(jìn)一步提高農(nóng)民工的社會保障水平以及擴(kuò)大現(xiàn)有覆蓋面，將農(nóng)民工進(jìn)一步納入城市社會保障體系，目前可從以下方面進(jìn)行積極努力，逐步完善我國農(nóng)民工社會保障體系。

第一，提高統(tǒng)籌層次，在全省甚至全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌農(nóng)民工的社會保障體系。統(tǒng)籌層次提高，有利于降低管理成本；有利于國家對社會保障事業(yè)進(jìn)行監(jiān)管；有利于健全社會保障關(guān)系異地轉(zhuǎn)移機(jī)制。只有統(tǒng)籌層次提高，實現(xiàn)農(nóng)民工的流動性與社會保障體系的高統(tǒng)籌層次完美結(jié)合，才能使農(nóng)民工真正受益其中。

第二，不斷建立、完善適合農(nóng)民工特點(diǎn)的大病重病醫(yī)療保險。鑒于農(nóng)民工自身就業(yè)的穩(wěn)定性差、收入偏低、特定階層等特點(diǎn)，在建立完善其大病重病醫(yī)療保險方面，適宜單獨(dú)設(shè)置，費(fèi)率適當(dāng)?shù)鸵恍?，控制?%以內(nèi)，農(nóng)民工本人可不繳費(fèi)或少繳費(fèi)。

第三，按照《工傷保險條例》規(guī)定，努力擴(kuò)大農(nóng)民工參加工傷保險人數(shù)。大多農(nóng)民工從事的是苦、臟、累、重、險的活，工傷發(fā)生的風(fēng)險概率高，不少還是工傷事故頻發(fā)的行業(yè)和工種，對農(nóng)民工的人身安全威脅大。因此，努力擴(kuò)大農(nóng)民工參加工傷保險就顯得急迫。這是地方政府有關(guān)部門目前應(yīng)努力實施的一項重要責(zé)任和任務(wù)。

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（作者單位：南京大學(xué)商學(xué)院）