誰使居者有其屋

摘要：住房保障制度是社會為弱勢群體提供滿足其基本生活所需住房的若干制度安排，既是社會保障制度在住房領域的延伸，也是住房制度對社會保障的體現。在我國城市經濟建設發(fā)展進程中，完善住房保障制度，保證居民特別是低收入群體的基本居住要求得以實現，是困難群體參與社會再分配、共享經濟成果的重要手段，對于穩(wěn)定社會秩序，體現社會公平具有重大意義。

關鍵詞：住房保障制度；廉租房；經濟適用房

一、我國住房保障制度的現狀

我國的住房保障是在伴隨著社會主義市場經濟體制的建立與完善的過程中逐步提出并發(fā)展的。1998年以前我國實行的是高度福利化的住房制度，隨著改革開放、工業(yè)化與城市化速度不斷加快，高度福利化的住房制度給國家財政造成了難以承受的巨大壓力，客觀上要求通過市場化的方式來逐步解決城市居民的住房問題。最為關鍵性的住房制度改革的進展，是停止住房實物分配、逐步實行住房分配貨幣化。從整體上來說中低收入居民家庭是城鎮(zhèn)居民家庭的主體，當前住房供求短期內仍然不能從根本上緩解，國家財政對建立住房保障制度的支持能力非常有限，住房保障也只能是較低水平的基本保障。從歷史數據看，我國城鎮(zhèn)居民的住房條件得到了很大的改善，但是低收入者及其他相關弱勢群體還需要相應的政府的力量。

建設部于1999年4月22日和2003年11月15日分別頒布了《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》和《城鎮(zhèn)最低收入家庭住房管理辦法》，向最低收入群體提供租金低廉的廉租住房。實際上，尚有一些群體未納入廉租住房政策的適用對象中，例如收入處于平均收入水平以下、最低收入水平以上的家庭，進城務工的農民工家庭、單親家庭及日益增多的老齡群體中的空巢家庭。中華人民共和國憲法規(guī)定城市土地屬于全民所有，然而全民所有的土地如何為全民謀福利而不是為一部分人謀福利。近年來，城市土地市場經營運作過程中，房價逐年上升，商業(yè)地產的利潤和政府的土地稅收收入不斷增加，而負的外部性也逐漸體現：低收入家庭的住房權力縮水了，作為土地國有資產權利的所有人之一，它不僅不能從土地經營中改善自己，反而削弱了自身的福利——這一困境必須通過公共財政的支持才能解決。盡管住房保障方面的投入不斷上升，但與財政收入特別是房地產稅收相比，這些支出似乎略顯單薄。“十五”期間，是福建省房地產業(yè)開發(fā)投資量最大、發(fā)展最快和房價上漲幅度較大的時期，也是保障性住房投資規(guī)模偏小、增長速度偏低的時期，據統(tǒng)計，該省完成房地產開發(fā)投資1854億元，是“九五”期間的2.2倍，年均增長率為21%，商品房均價年均上漲幅度為8%，而保障性住房投資規(guī)模在房地產業(yè)總投資規(guī)模中還不到5%。可以說，住房保障已經越來越受到中央和地方政府的重視，但公共財政在這方面的支出與收入之間的差距仍相去甚遠。

二、我國住房保障制度存在的問題

我國住房體制己基本建立，大多數城鎮(zhèn)居民人均住房面積得到了較大提高，然而部分居民家庭住房困難問題依然存在。從當前情況看，住房保障制度主要通過住房公積金、經濟適用房和廉租住房來體現，這些措施仍存在一定問題，需要進一步解決和完善。

（一）住房公積金制度

1991年上海市借鑒新加坡中央公積金制度的經驗，在我國率先建立了住房公積金制度，1994年住房公積金制度在全國推行。十多年來，住房公積金制度經過不斷的完善和發(fā)展，走出了一條具有中國特色的住房保障之路。然而還存在一些問題：一是建立住房公積金制度的初衷是通過長期、穩(wěn)定住房儲蓄的建立與積累，發(fā)揮資金互助性功能，解決廣大中低收入職工的住房問題。但是，目前大量下崗職工、小型私營企業(yè)雇員等中低收入職工，由于就業(yè)狀況而未建立或雖已建立住房公積金制度也不繳存住房公積金。這部分職工工資構成中缺少了應有的住房消費資金部分，同時也失去了申請住房公積金貸款的基本條件，這就使得最需要政策支持的人群反而處于政府覆蓋面之外。二是資金來源分散且單筆數額較小與貸款發(fā)放使用資金的集中而形成的矛盾較為突出，直接影響了住房公積金制度的發(fā)展。目前，住房公積金貸款的資金來源僅限于住房公積金的歸集，而歸集的資金在發(fā)放貸款的同時還必須滿足職工住房公積金提取的需要。三是受房地產發(fā)展水平、群眾住房消費取向等因素的影響，住房公積金制度的建立與發(fā)展情況在不同地區(qū)之間尚存在較大差異。住房公積金實行屬地化封閉管理，地區(qū)間的資金不能相互調用，這就導致了有的地區(qū)有錢貸不出去，有的地區(qū)需要貸款卻無處可貸的局面。

（二）經濟適用房

經濟適用房政策實施以來，對啟動內需和完善住房供應體系發(fā)揮了一定的作用，并受到中低收入者的普遍歡迎。但在現階段已暴露出的問題也不得不引起重視和深思，如銷售對象界定不清、區(qū)位選擇上的局限、標準過高，使得經濟適用住房政策并未真正惠及中低收入階層，同時又加重了政府負擔。經濟適用房實際上既有保障因素又有市場因素，通過經濟適用房來抑制房價的提法，也存在諸多爭論。在執(zhí)行過程中出現偏頗，地點遠、交通等配套跟不上；排號困難；有的真正需要的低收入群體卻買不到。

（三）廉租住房制度

一是廉租住房制度覆蓋面小。我國廉租住房制度并沒有全面實施，在已開展廉租住房的城市，其覆蓋面也并不高。二是各地差異較大。由于各地經濟發(fā)展、居住水平的差異，各地政府對最低收入家庭規(guī)定不同，導致保障對象和保障標準也各不相同。三是確定主體對象困難。在執(zhí)行過程中還存在難以合理確定廉租主體對象的收入水平線。四是資金來源不穩(wěn)定。按照廉租住房管理辦法的規(guī)定，以財政公共預算資金為主，但只有少數城市建立了制度性的財政資金供應計劃，多數城市依靠住房公積金的增值收益和公房售房款的余額部分作為廉租住房資金來源的主渠道。這部分資金比較靈活，后續(xù)資金沒有保證，使許多城市推行不了租金補貼保障方式，只能是籌措一次資金來建設或購買一批廉租住房。

三、國際上住房保障制度的成功經驗與啟示

建立社會保障體系以安定民生是西歐各國政府的基本政策目標之一，在解決住房問題上，綜合運用補貼、稅收等工具，利用政府權力大量修建公房來滿足社會需求，成為一項被普遍接受的政策選擇。

主要發(fā)達國家住房保障制度共同特征（見表1）：一是把住房保障作為政府的基本職能。許多國家通過政府的積極干預，實現“為每一個居民家庭提供良好的住房”或“居者有其屋”的社會目標，既是維護社會安定的重要手段，也是社會收入再分配的重要方式。各國結合各自身實際情況，制定了多樣化的、比較完善的住房保障制度，尤其是通過法律明確居住權是公民權利的重要組成部分。二是財政資金特別是中央財政為住房保障提供了強有力的資金支撐。從發(fā)達國家的經驗來看，住房保障制度的建立，一方面需要穩(wěn)定的財政支出的保障，另一方面也要按照不同的財稅體制，分清各級政府的責任。

市場經濟體制國家（地區(qū)）住房保障的方式主要有：一是政府直接建房方式。以英國、新加坡、香港為代表。二是非贏利機構建房方式。通過政府貸款、利息補償等財政優(yōu)惠政策，鼓勵非贏利機構建房用于住房保障，以法國、瑞典、日本等國為代表。三是減稅和補貼方式對住房投資人實行減稅，對住房承租人進行補貼，達到實施住房保障的目的，以美國為代表。每一種住房保障方式的選擇都有其歷史背景和原因，但就大部分市場經濟體制國家而言，3種主要的住房保障方式是同時并存的，只是在不同時期側重點不同而已。

香港和新加坡僅用了20多年時間就從發(fā)展中國家（地區(qū)）崛起成為“亞洲四小龍”，其經濟和社會發(fā)展成績是舉世公認的，香港、新加坡也較成功地解決了發(fā)展中國家（地區(qū)）普遍遇到的住房短缺問題。這一經驗也最值得我們學習和借鑒。借鑒香港經驗建立層次豐富的住房供應體系，開發(fā)商為中產階級以上的家庭提供標準較高、價格也較高的商品住宅，政府為中低收入階層提供標準適中、價格低廉的經濟適用房，對收入超過申請經濟適用房標準但又無力購置商品房的階層提供專門的資助計劃，滿足不同收入階層的需要。

四、改善我國住房保障制度的思路

（一）政府作為構建和實施住房保障制度的主體

現代主流西方經濟學理論，由于住房市場中普遍存在著壟斷、信息不對稱、投機、不完全競爭、分配不公等市場缺陷和市場失靈問題，必須通過政府的干預來調節(jié)市場經濟活動。世界各國和一些地區(qū)的實踐證明，解決住房問題不能完全走市場化道路，在推動住房制度商品化、社會化的同時，政府應義不容辭地承擔起構建住房保障制度的重任，以維護廣大居民的切身利益，保持社會穩(wěn)定。另外，制定符合我國國情的住房保障法規(guī)：加強開發(fā)建設管理，規(guī)范集資建房和合作建房，降低建設成本，嚴格控制戶型和價格；建立嚴格的審查、登記及征詢制度，建立家庭收入檔案，并實行動態(tài)管理，防止住房保障對象認定出現偏差；加強銷售管理，嚴格控制購買對象，科學的劃分家庭收入水平，明確保障目標，界定保障對象，形成分層次針對低收入群體的半市場化保障制度、針對困難群體的非市場化保障方式以及針對特困難群體的救濟方式。

（二）以公共財政為支撐，合理利用市場的推力穩(wěn)定資金來源

對于住房保障體系建設面臨的資金問題，必須實行多渠道籌集資金的機制和政策：加強公共財政建設，增加住房保障資金投入；對擁有豪宅和多套住房者收取較高的物業(yè)稅和土地增值稅，轉移支付；國家財政和企業(yè)福利中原先用于住宅建設投資基金的部分，轉換成住房保障資金；引入其他參與者如房地產公司、房地產中介公司、房地產租賃公司和其他民營力量等，充分利用民間的資本。對一些特定的房地產公司來說，利用部分空置商品房作為政府廉租房的來源。大力發(fā)展住房金融，強化公積金為主體的強制儲蓄制度，適當提高公積金的繳存比例，提高公積金歸集水平，增加公積金的歸集總量，創(chuàng)新貸款品種，貸款政策向中低收入者傾斜，注重對貸款人信用的考查。吸收外資和民間資本組建住宅銀行，開辦住房儲蓄業(yè)務。推行個人住房抵押貸款證券化，充分發(fā)揮住房金融的支持作用，使更多需要幫助的人享受到最大限度的資金支持。

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（作者單位：廈門大學公共事務學院）