試論中國(guó)農(nóng)村集體土地征用制度改革

摘要：長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)是依靠行政手段征用農(nóng)村集體所有的土地而不是通過(guò)市場(chǎng)手段從農(nóng)民手中購(gòu)買土地。農(nóng)村土地征用制度存在的最大缺陷是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地市場(chǎng)價(jià)格，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益。必須按照市場(chǎng)公平原則，把現(xiàn)行的土地征用制度改為土地征購(gòu)制度，這樣才能最大限度的保護(hù)農(nóng)民利益。

關(guān)鍵詞：土地征用制度；缺陷；改革

中國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度存在許多弊端，其中最主要的是征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地市場(chǎng)價(jià)格，嚴(yán)重侵害農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益。所以，必須對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)村土地征用制度進(jìn)行改革。

一、農(nóng)村土地征用中侵害農(nóng)民利益現(xiàn)狀

改革開(kāi)放以來(lái)特別是20世紀(jì)90年代以來(lái)中國(guó)進(jìn)入了快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的歷史階段，城市建設(shè)、工業(yè)建設(shè)和其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等非農(nóng)建設(shè)用地的需求也隨之大量增加，每年都有大量的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地。據(jù)中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所提供的數(shù)據(jù)，從1990～2002年，全國(guó)占用耕地4736萬(wàn)畝用于非農(nóng)建設(shè)。近年來(lái)，中國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地每年約250-300萬(wàn)畝，如果按人均1畝地推算，那就意味著每年大約有250萬(wàn)到300萬(wàn)農(nóng)民失去土地，變成失地農(nóng)民。據(jù)估計(jì)，目前中國(guó)完全失去土地或部分失去土地的農(nóng)民至少在4000萬(wàn)人以上?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！鞭r(nóng)村集體所有的土地除了由本集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人依法使用外，在國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)時(shí)可以依法由國(guó)家征用。國(guó)家是依靠行政手段征用農(nóng)村集體所有的土地而不是依據(jù)市場(chǎng)手段從農(nóng)民手中購(gòu)買土地。農(nóng)村土地征用制度存在的最大問(wèn)題是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地市場(chǎng)價(jià)格，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益。1998年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍。安置補(bǔ)助費(fèi)按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算，每人的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4-6倍。被征用土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。補(bǔ)償總額不超過(guò)被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍。目前，國(guó)家征用農(nóng)民集體土地的征地總費(fèi)用每畝5萬(wàn)元左右，國(guó)家各級(jí)相關(guān)部門收取的稅費(fèi)大約2.5萬(wàn)元，給予集體和農(nóng)民的征地補(bǔ)償約2.5萬(wàn)元，其中70-80%給農(nóng)民，農(nóng)民實(shí)際得到的土地補(bǔ)償費(fèi)每畝1.7-2萬(wàn)元左右。2004年，國(guó)家又進(jìn)一步規(guī)定，如果給予被征地農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)合計(jì)按30倍計(jì)算，仍不足以使農(nóng)民保持原有生活水平的話，當(dāng)?shù)厝嗣裾畬膰?guó)有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補(bǔ)貼。但是，許多地方執(zhí)行不力。另外，征用農(nóng)民土地還導(dǎo)致部分失地農(nóng)民成為無(wú)地可種、無(wú)業(yè)可就社會(huì)流民，一定程度上侵犯了農(nóng)民的就業(yè)權(quán)。

二、中國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地征用制度缺陷分析

中國(guó)現(xiàn)行征地制度的法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法》?！稇椃ā返?0條，《土地管理法》第2條都明確規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。中國(guó)征地補(bǔ)償理論和制度設(shè)計(jì)有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制特征。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的條件下，仍按計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的做法征地，必然引發(fā)矛盾。它的缺陷主要有以下方面。

一是法律規(guī)定不完備，導(dǎo)致征地權(quán)運(yùn)用范圍過(guò)大，沒(méi)有充分尊重農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)及使用、收益和處分權(quán)。中國(guó)憲法和相關(guān)法律雖然強(qiáng)調(diào)國(guó)家為了公共利益的需要可以對(duì)土地進(jìn)行征用，但未對(duì)公共利益做出明確的界定，經(jīng)營(yíng)性用地也打著公共利益幌子進(jìn)行征用，導(dǎo)致征地范圍過(guò)寬?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！钡?3條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。這就是說(shuō)，只有國(guó)有土地使用權(quán)才能上市流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體的土地不能上市流轉(zhuǎn)，而征用權(quán)的行使是集體土地變?yōu)閲?guó)有的唯一途徑；當(dāng)建設(shè)用地需求上升，非公益性經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)需占用集體土地，土地征用成為目前唯一可行的制度安排。無(wú)論公益性用地還是經(jīng)營(yíng)性用地，都是沿用強(qiáng)制性征地的辦法。這種建設(shè)用地統(tǒng)一由國(guó)家征用、政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的土地使用制度，在征地與供地之間制造了一個(gè)利益空間，為地方政府“以地生財(cái)”創(chuàng)造條件?？陀^上形成“土地征占越多，政府利益越大，部門福利越好”的機(jī)制。而農(nóng)民則無(wú)緣于土地在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中的價(jià)值增值。

二是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4-6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。由于中國(guó)農(nóng)村整體上社會(huì)保障體制尚未建立，即使有的地方建立了社保機(jī)制也不完善，土地對(duì)農(nóng)民具有重要的保障功能與歸依功能，相比較農(nóng)民已有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和今后的需要，現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以保證農(nóng)民原有生活水平的保持或改善，更難于保證農(nóng)民的后續(xù)發(fā)展。

三是國(guó)有和集體土地差別對(duì)待，存在明顯的不公平。目前，建設(shè)用地占用城市國(guó)有土地使用權(quán)，雖然在本質(zhì)上也是借助國(guó)家行政權(quán)力對(duì)公民土地使用權(quán)的強(qiáng)制取得，但并未歸入征用范疇，而是由拆遷方面的法規(guī)加以調(diào)整。數(shù)據(jù)顯示，城市道路建設(shè)總投資當(dāng)中拆遷費(fèi)用要占30%。相對(duì)城市拆遷戶來(lái)說(shuō)，農(nóng)民對(duì)土地的依賴性更強(qiáng)，但在征用中卻無(wú)法享受同等的待遇。在土地征用中政府動(dòng)用國(guó)家征地權(quán)，以相當(dāng)?shù)土摹把a(bǔ)償”價(jià)格對(duì)農(nóng)民集體土地永久性所有權(quán)實(shí)行“買斷”，再以較高的價(jià)格出讓給土地使用者（公司或企業(yè)）。農(nóng)民（包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）在得到一定的土地補(bǔ)償后永久性失去在土地上投入、收益的權(quán)利。同樣是土地的所有權(quán)、使用權(quán)，國(guó)家與集體之間卻存在產(chǎn)權(quán)歧視，這不僅制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，也在客觀上促成了國(guó)家土地征用權(quán)的超范圍使用和集體非農(nóng)建設(shè)用地的灰色流轉(zhuǎn)。

三、促進(jìn)農(nóng)地征用制度改革，規(guī)范農(nóng)地征用行為

要按照市場(chǎng)公平原則，改土地征用為征購(gòu)。即由政府按照市場(chǎng)公平原則向農(nóng)民集體征購(gòu)?fù)恋兀俑鶕?jù)供地計(jì)劃向直接的土地使用者供地。這種方案既有利于保護(hù)農(nóng)民利益，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)公平，又有利于城市土地市場(chǎng)穩(wěn)定和農(nóng)村土地資源的保護(hù)，有利于土地供應(yīng)總量的控制，并且為人們易于接受，改革阻力小。首先，應(yīng)遵循世界多數(shù)國(guó)家通行做法，以土地的市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)，確定合適的符合市場(chǎng)交易原則的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)村集體土地征用公平補(bǔ)償。同時(shí)，既要考慮對(duì)土地所有權(quán)的補(bǔ)償，也要考慮對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償。征地補(bǔ)償費(fèi)不僅要體現(xiàn)土地作為生產(chǎn)資料和生存保障資料的價(jià)值，還要切實(shí)保證對(duì)土地的追加投資能得到補(bǔ)償。征地補(bǔ)償方式可以多樣化，可以采用一次性貨幣補(bǔ)償外，也可以采用就業(yè)安置、社會(huì)保障、以土地作為股份在企業(yè)入股等多種補(bǔ)償方式，建立農(nóng)村社會(huì)保障體制，為失地農(nóng)民提供源源不斷的后續(xù)生活保障。其次，要以使農(nóng)民生活水平發(fā)展提高為征地補(bǔ)償原則，充分考慮農(nóng)民的生存權(quán)益和發(fā)展權(quán)益。應(yīng)改變過(guò)去征地補(bǔ)償以使被征用土地的農(nóng)民生活水平不降低為原則的做法。充分尊重農(nóng)民的利益，不應(yīng)以公共利益大于個(gè)人利益而否定個(gè)人利益，從而忽視農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人的利益保護(hù)，應(yīng)貫徹個(gè)人利益與社會(huì)利益相協(xié)調(diào)的思想。農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人在國(guó)家土地征用中，為了公共利益的需要，將賴以生存的土地讓渡給國(guó)家。國(guó)家首先應(yīng)當(dāng)在物質(zhì)上要保證農(nóng)民的生存權(quán)益和發(fā)展權(quán)益，使被征用土地的農(nóng)民生活水平、發(fā)展水平與國(guó)家的發(fā)展水平相適應(yīng)。在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，還應(yīng)充分考慮以下兩個(gè)方面：一是在補(bǔ)償年限內(nèi)，由于農(nóng)民不斷引進(jìn)和采用科學(xué)的種田技術(shù)，使土地年產(chǎn)值逐年提高而增加的效益。二是被征用土地農(nóng)民的轉(zhuǎn)業(yè)謀生的培訓(xùn)費(fèi)用。以體現(xiàn)對(duì)失地農(nóng)民后續(xù)發(fā)展權(quán)益的充分尊重。

（作者單位：中共山東省委黨校黨建教研部。作者為副教授）