專家解讀十七屆三中全會決定

陳錫文：準確把握農(nóng)村土地制度改革的方向

十七屆三中全會有關(guān)農(nóng)村土地管理制度改革的政策指向

兩個“最嚴格的制度”相配套，土地管理更加嚴格規(guī)范

這么多人關(guān)心中國農(nóng)村的土地制度，第一說明它非常重要，第二說明現(xiàn)行的土地管理制度確實存在缺陷，需要繼續(xù)改革和完善?！吨泄仓醒腙P(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）出臺前，我看到不少報道，有媒體把農(nóng)村土地制度改革叫第三次土改，或者是新土改，說是要試行土地的私有制，推行土地的自由買賣等等，在輿論上搞得大家比較迷茫、混亂。我出去吃飯，連餐館的服務(wù)員都問：是不是我們在外面打工，家里的地要收回去了？《決定》發(fā)布之后，大家已經(jīng)看到，并沒有這些內(nèi)容，那些猜測是沒有根據(jù)的。

三中全會對農(nóng)村土地管理制度的改革提出了一系列要求，非常重要，應(yīng)該全面把握。如果說最基本的政策指向，那就是對土地的管理更嚴格更規(guī)范了?！稕Q定》提出，要堅持兩個最嚴格的制度，第一個是最嚴格的耕地保護制度，堅決守住18億畝耕地紅線；第二個是最嚴格的節(jié)約用地制度，從嚴控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模。僅有最嚴格的耕地保護制度是不夠的。即使不增加耕地占用，也不能超越國家的宏觀控制，計劃外增加自己的建設(shè)用地。

這兩個制度配套進行雙邊約束，實際對整個中國的土地管理是一個非常嚴格的要求。原因很簡單，首先，我國人均土地非常稀缺，我們現(xiàn)在的耕地面積已經(jīng)降到了18.26億畝，人均耕地面積只有一畝三分八，只相當于世界平均水平的40%，再減少確實會危及國家的糧食安全乃至于社會穩(wěn)定。在過去的11年中，我國耕地的總面積已經(jīng)減少了1.25億畝，超過了一個河南省的耕地面積。其次，建設(shè)用地是投資的載體，是宏觀調(diào)控的閘門。相當長的一段時間內(nèi)，為什么那些高耗能、高污染的企業(yè)下不來？很重要的就是跟超計劃的建設(shè)用地供給有關(guān)系。

土地承包關(guān)系“長久不變”是一大亮點

土地流轉(zhuǎn)政策已實行多年，并非首次提出

《決定》中提出，現(xiàn)有的土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變?！伴L久不變”是這次文件的一大亮點。農(nóng)村改革后，1984年中共中央1號文件提出了土地承包期延長到15年，1993年中共中央11號文件又提出土地承包15年到期后再延長到30年?，F(xiàn)在順應(yīng)農(nóng)民的期盼，提出土地承包關(guān)系“長久不變”，這件事情意義非常重大。這顆“定心丸”吃了，農(nóng)民才會珍惜土地，投資土地，放心自主地流轉(zhuǎn)土地?，F(xiàn)在應(yīng)該認真考慮的是怎么讓土地承包經(jīng)營權(quán)做到長久不變，《決定》明確提出，要搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證制度。沒有這項制度，一代人、兩代人，再往下就沒有人搞得清楚了。賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，就是要依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。

在黨的文件中，土地承包和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)一直是放在一起講的。1984年1號文件，講延長土地承包期，也講鼓勵耕地向種田能手集中；1993年11號文件，講土地承包15年到期后再延長到30年，也講允許農(nóng)民依法、自愿、有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。2002年全國人大常委會通過《農(nóng)村土地承包法》，那里面有整整一節(jié)12個條款是講怎樣依法、自愿、有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)。這個事情農(nóng)民在實踐中已經(jīng)干了20多年了！就說不久前胡錦濤總書記考察的安徽小崗村，在這個大包干的發(fā)源地，農(nóng)民的地已經(jīng)有1/3流轉(zhuǎn)了。只有產(chǎn)權(quán)清晰穩(wěn)定，流轉(zhuǎn)市場才能健康發(fā)育。這些年為什么流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不起來？很重要的一點就是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)不夠穩(wěn)定。

過去我們的職能部門主要是管承包合同的登記，今后要給需要轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)民提供平臺，提供信息，進一步加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)。當然，在土地流轉(zhuǎn)過程中，要堅持三個“不得”：不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。如果農(nóng)民有更好的就業(yè)機會，有更高的收入，有更可靠的保障，他會自愿離開土地，這是一個自然的過程。

農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地、任何建設(shè)性用地必須是在嚴格管制的前提下，照樣要符合規(guī)劃、納入年度建設(shè)用地計劃?！稕Q定》對征地制度、農(nóng)村集體建設(shè)用地的開發(fā)和經(jīng)營、逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等提出了改革的方向，這是一個很重大的改革決策，非常有意義。但是《決定》也明確指出，要抓緊完善相關(guān)的法律法規(guī)和配套政策，規(guī)范推進農(nóng)村土地管理制度的改革。只有等具體的實施細則出來后，才能規(guī)范推進。否則，由于各個方面存在對建設(shè)用地的需求饑渴癥，可能會失去控制。

討論研究土地管理制度應(yīng)該在一定的前提下進行

從國情出發(fā)，尊重前人經(jīng)驗和現(xiàn)代國家一般規(guī)律

由于土地這個要素非常特殊，在很多方面有別于一般的經(jīng)濟要素和自然資源，所以在任何國家，土地制度的確立都有一定的前提。不確定前提就沒有辦法討論問題。從我們國家的實際狀況來看，我覺得至少有三大前提：

第一個前提，必須有利于推進科學發(fā)展、促進社會和諧。具體地說，第一層含義就是必須有利于守住18億畝耕地紅線；第二層含義是在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的過程中，切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益，真正使被征地農(nóng)民的生活水平不下降、有提高，長遠生計有保障；第三層含義是要有利于國家宏觀調(diào)控目標的實現(xiàn)，建設(shè)用地不能突破總供給量。這關(guān)系到轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和保障經(jīng)濟安全。

第二個前提，土地的管理在任何現(xiàn)代國家都有其特殊規(guī)律，我把它概括成為四句話：第一是統(tǒng)籌規(guī)劃；第二是分類管理；第三是用途管制；第四是嚴格審批。有人以為，在市場經(jīng)濟國家，土地所有權(quán)可以決定一切。實際上，對土地的利用，現(xiàn)代國家從來都是用途管制超越所有權(quán)。不能因為土地是你的，你想怎么用就怎么用。當然，規(guī)劃形成必須科學嚴密，并通過民主程序，做到公開公正，為絕大多數(shù)老百姓認可，一旦確定下來，就具有法律效力，政府和任何用地者都不能違背。

第三個前提，經(jīng)過30年的探索，在土地管理方面，我們已經(jīng)有了一套法律法規(guī)和政策體系，要從當前的實際出發(fā)去研究，這套制度在什么地方、哪個環(huán)節(jié)存在問題和毛病，怎么樣改革和完善，而不能無視它的存在。

同時，還要有一些基本常識才能討論。有的學者認為，農(nóng)田和城市建設(shè)用地，森林和草原都可以不加區(qū)分地想怎么用就怎么用，這樣問題永遠也討論不清楚。我們國家城市和農(nóng)村的土地是兩種所有制，僅僅一個農(nóng)村集體建設(shè)用地，就涉及很多類型，有福利型的宅基地，有公益型的小學校用地等，也有經(jīng)營型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等，把這三類混到一起改，豈不亂套？

與土地有關(guān)的改革試驗涉及農(nóng)民切身利益

應(yīng)按程序，有預(yù)案，在可控的范圍內(nèi)穩(wěn)妥進行

現(xiàn)在全國各地有不少涉及土地的改革試驗，改革就難免會突破現(xiàn)行的一些政策法規(guī)。

從試驗當中提取規(guī)范性的政策，這是我們黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村改革的重要經(jīng)驗。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，就是從農(nóng)民的創(chuàng)造中提煉和升華為我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度的。我贊成搞改革試驗，但是，有一點要說明，我們已經(jīng)初步形成了一個法律法規(guī)的體系，和30年前相比，這是很大的不同之處。我認為，現(xiàn)在搞改革試驗應(yīng)該遵循幾項原則：

第一個原則：講程序。承擔試驗，要經(jīng)過批準。比如重慶、成都的試驗是國務(wù)院批準的，天津的試驗是國土資源部批準的。確定下來要做的試驗，如果要突破現(xiàn)行法律法規(guī)和政策，就要獲得制定這些法律法規(guī)和政策的部門認可、批準。否則制定法律法規(guī)和政策還有什么用？

第二個原則：可控。既然是試驗就必須掌握在可以控制的范圍內(nèi)。例如說這個試驗項目在多大范圍內(nèi)進行？一個村，一個鎮(zhèn)，還是一個縣？報了什么，批了什么，必須在這個范圍內(nèi)執(zhí)行。一失控就無所謂試驗了。

第三個原則：要有預(yù)案。既然是試驗，就可能成功也允許失敗。成功了皆大歡喜。如果試驗失敗怎么辦？我們國家干部、研究人員去幫助試驗，失敗了沒關(guān)系，轉(zhuǎn)身回到城里了。但是參與試驗的農(nóng)民怎么辦？一定要建立一套機制，承擔起對參與試驗農(nóng)民在試驗失敗后的責任。

第四個原則：應(yīng)當相對封閉。在封閉的范圍內(nèi)試驗，冷靜觀察，實際操作，看到底行還是不行。把全局的問題放到局部試驗，目的就是要減少社會震蕩。

當試驗到一定程度，各方面都認可了，驗收之后報黨中央、國務(wù)院，獲得批準之后在全國推廣。在此之前，不應(yīng)該急于宣傳推廣，這是承擔改革試驗的責任。農(nóng)村土地問題涉及千家萬戶，稍有偏差，就會引起大的震動，使農(nóng)民感到憂心，甚至讓農(nóng)民遭受利益損失。做決策也好，做試驗也好，做報道也好，凡是關(guān)系到廣大農(nóng)民切身利益的事情，我們都應(yīng)當慎之又慎。

劉應(yīng)杰：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大戰(zhàn)略選擇

黨的十七屆三中全會明確提出，我國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時刻，進入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。這是我們黨對我國總體發(fā)展階段認識的進一步深化，是制定農(nóng)村改革發(fā)展政策的基本依據(jù)。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略方針

黨的十七屆三中全會決定在推進農(nóng)村改革發(fā)展的指導(dǎo)思想中明確提出，把加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局作為根本要求，堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和“多予少取放活”方針，始終把著力構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系作為加快推進現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略。這就進一步明確了我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略方針。

一是把加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局作為根本要求。這就要加快改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，改變城鄉(xiāng)分離分治的局面，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展。

二是堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和“多予少取放活”方針。國民收入分配格局、國家財政支出要更多地向“三農(nóng)”傾斜，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民采取多予少取放活的政策，全面支持農(nóng)村改革發(fā)展。

三是把著力構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系作為加快推進現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，就要著力構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系，并把這上升到加快推進現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略的高度，這是對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要戰(zhàn)略定位。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標任務(wù)

黨的十七屆三中全會提出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標任務(wù)是，到2020年城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化體制機制基本建立；城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化明顯推進。要建立促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，最根本的是建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的體制機制，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制障礙，建立起新的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度保障，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。這就提出了農(nóng)村改革發(fā)展的一個重要目標任務(wù)，一方面是體制改革和制度建設(shè)，另一方面是實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要措施

要貫徹落實統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略方針，實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標任務(wù)，必須進一步深化改革，抓緊在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上取得突破性進展。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，涉及到城鄉(xiāng)兩方面的許多重要改革，包括改革城鄉(xiāng)行政管理體制、財政金融體制、社會管理體制等，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)公共財政制度、戶籍管理制度、勞動就業(yè)和社會保障制度等，為逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化創(chuàng)造條件。

溫鐵軍：《決定》三大亮點值得關(guān)注

這次寫進《決定》中的內(nèi)容是經(jīng)過較長時間實踐檢驗的、可取的經(jīng)驗。其中一些具體提法，值得關(guān)注。而農(nóng)村基本經(jīng)濟制度、集體建設(shè)用地基本原則、允許農(nóng)民合作社辦金融，可以說是三大值得關(guān)注的亮點。

亮點一：《決定》堅持了農(nóng)村基本經(jīng)濟制度，土地流轉(zhuǎn)要注意形式和條件

首先看到的可取經(jīng)驗還是我們從家庭承包以來一直長期堅持的農(nóng)村基本經(jīng)濟制度，這個農(nóng)村基本經(jīng)濟制度就是土地由村社共同所有，我們把它叫集體所有制，其實是村社所有的成員都有權(quán)，我們叫做“成員權(quán)集合”，每一個成員都有同等的權(quán)利，這點是農(nóng)村基本經(jīng)濟制度的核心內(nèi)容，也是經(jīng)過了三次土地革命戰(zhàn)爭國家政治建設(shè)的基礎(chǔ)性內(nèi)容，所以沒有發(fā)生人們所想象的變化。

至于農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)，自1980年代推進家庭承包以來，從來沒有在任何政治文件中消失過，歷來都是鼓勵流轉(zhuǎn)的，也從來沒有過障礙。在農(nóng)業(yè)內(nèi)部，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)是順暢的，從1980年代到現(xiàn)在，只是根據(jù)生產(chǎn)力要素的配比關(guān)系發(fā)生過數(shù)量形態(tài)的變化，而沒有本質(zhì)性的變化，所以在基本制度上我們是堅持的，這點沒有什么太大不同。

但從流轉(zhuǎn)的形式上來說，以往外部企業(yè)或外部資本力量進入農(nóng)業(yè)，試圖形成多少千公頃、多少公頃的大農(nóng)場，這種做法大概只在少數(shù)土地資源寬松地區(qū)有可能實現(xiàn)，大多數(shù)地方是很難實現(xiàn)的。就現(xiàn)在的情況看，農(nóng)民人口仍然眾多，在農(nóng)業(yè)資源仍然有限的條件下可流轉(zhuǎn)的比重并不高。我們從1980年代土地流轉(zhuǎn)到現(xiàn)在，流轉(zhuǎn)總量占耕地總量也不過10%。所以對對土地流轉(zhuǎn)，希望要正面理解。

亮點二：集體建設(shè)用地的基本原則體現(xiàn)了改革試驗試點的有效經(jīng)驗

第二件可值得關(guān)注的事情，從現(xiàn)實角度來看，就是農(nóng)村建設(shè)用地。農(nóng)村建設(shè)用地在1990年代以來，國土資源部長期從事的農(nóng)村集體建設(shè)用地有償流轉(zhuǎn)試點中已經(jīng)體現(xiàn)了農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市的政策要求，農(nóng)民建設(shè)用地可以以做股的方式從事基本建設(shè)，可以以租賃的方式跟工商企業(yè)結(jié)合，不同在哪兒呢？因為基本建設(shè)是可以長期獲取收益的，無論是搞車站、搞碼頭、搞水廠還是搞電廠，為了降低基本建設(shè)用地的成本，農(nóng)民土地作了股以后可以占有相當比例的收益，這樣農(nóng)民就會配合，不會出現(xiàn)社會矛盾，不會像現(xiàn)在這樣大量發(fā)生社會沖突，所以我主張基本建設(shè)用地可以作股。

為什么主張工商用地租賃呢？是因為工商企業(yè)現(xiàn)在的平均生命周期不到3年，很多企業(yè)拿了地以后到銀行套幾筆現(xiàn)金就跑了，越是稀缺的資源就這么交易給了工商企業(yè)，甚至有一些權(quán)錢勾結(jié)的現(xiàn)象，最后很可能造成銀行資金沒了、老百姓地沒了、社會矛盾發(fā)生了、政策也收拾不了局面的結(jié)果。所以我們主張，辦企業(yè)要實行租賃，如果這個企業(yè)是百歲企業(yè)甚至萬歲企業(yè)那另當別論。總之在這個變化比較快的時代，我們不太主張把土地賣出去，作股的方式并不是賣出去，租賃的方式更不是，所以在農(nóng)地上轉(zhuǎn)讓順暢，在非農(nóng)牧地上應(yīng)該是在除了用土管制、規(guī)劃加強之外，更重要的還是要尊重以往試驗中有過的經(jīng)驗教訓(xùn)。經(jīng)驗教訓(xùn)進一步發(fā)展實際是在成都、重慶兩個試驗區(qū)。這兩個試驗區(qū)大體上也是在做農(nóng)村集體建設(shè)用地的文章，也沒有引起太大的社會沖突，是因為大體上會把1/3左右的農(nóng)村集體建設(shè)用地還給村社集體，或者還給農(nóng)民，比例高于一般的土地征占。從1990年代以來，一般土地征占只給農(nóng)民當?shù)亓粲玫亓?%，最好的也不過留15%。

而以前，我們知道，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展的1980年代，那時候農(nóng)民收入增長很快、城鄉(xiāng)差別迅速縮小，中國出現(xiàn)了內(nèi)需拉動黃金增長，很大程度上是留用給農(nóng)村的建設(shè)用地占70~80%，真正要征占的只是非常必要的。所以1980年代征占的比重很低，并不影響經(jīng)濟發(fā)展。只是后來出于以地生財或者以地套現(xiàn)，把地拿過來變成財政收入，或者把地拿過來去銀行套取現(xiàn)金，出于這種行為的要求，才出現(xiàn)大規(guī)模征占地。

集體建設(shè)用地這次的基本原則，體現(xiàn)了以往改革試驗試點已經(jīng)比較有效的經(jīng)驗，而不再沿用那種不僅無效還會造成很多矛盾、代價很大的經(jīng)驗了。如果關(guān)注《決定》這個文件亮點的話，這點也算是值得關(guān)注的。

亮點三：《決定》允許農(nóng)民合作社辦金融，有利于農(nóng)村金融活化

以往對農(nóng)村金融限制比較嚴，試點也基本上是按照金融機構(gòu)的要求來搞的，客觀上提高了農(nóng)民小型金融進入農(nóng)村金融市場的門檻，成本太高，即使進入，如果真的是規(guī)范的進入，那成本會高到壓垮它。最近我們一兩年的調(diào)研基本證明了這一點。這次的《決定》是比較客觀的，允許農(nóng)民合作社辦金融，也允許外部金融機構(gòu)向農(nóng)民合作金融注資，所有這些做法大概都會有利于農(nóng)村金融活化，有更多主體進入使它活化。我們希望更加強調(diào)合作社的內(nèi)部金融，以往小農(nóng)經(jīng)濟國家在農(nóng)村金融中最為有效、最低成本的其實是合作社的內(nèi)部金融，《決定》中還沒有，但畢竟也是亮點。