北京軌道線 票價的博弈

7月2日，北京市發(fā)改委召開首都機場軌道線票價票制聽證會。本來，市政部門修建快速軌道交通，是政府提供公共服務的好事，但人們卻對不菲的價格提出了質疑。28公里的里程，只能在25元或30元間二選其一，這與曾經(jīng)宣布“軌道線建成后票價將與機場大巴16元的價格持平”的說法相去甚遠。價格引起的思考，迅速轉化為一個公共話題。人們在肯定政府提供公共服務的同時，也期待著政府如何提供更優(yōu)質的公共服務，如何更公平地分配公共資源。票價，正是引發(fā)這些思考的一個切入點。

票價到底貴還是不貴

首都機場軌道票價，到底貴還是不貴？這需要通過比較得出結論。筆者有機會去過東京、舊金山和紐約，市區(qū)和機場之間都是乘坐軌道交通，其快速舒適而價格低廉的服務給我留下了很深的印象。為了對照北京的票價，筆者專門查考了這3座城市軌道交通的票價。具體來說，前往紐約肯尼迪國際機場，可以乘坐地鐵A線，無論哪里出發(fā)一律2美元。利用舊金山的海灣地區(qū)快速軌道交通（BART），從舊金山國際機場到市中心的Civic Center站全程約25公里，票價5.35美元。而擁有2座國際機場的東京，28公里的路程相當于從羽田機場到上野，或者成田機場到佐倉，分別乘坐京急線或JR成田線，價格為590日元和400日元。

高價格的一個理由，或許來自建造成本的解釋。但如果仔細核算成本的話，中國軌道交通雖有自主創(chuàng)新成分，但更多的還是技術引進。在西方修建一條地鐵，成本主要來自于技術創(chuàng)新和勞動力成本，而在中國，眾所周知，勞動力價格幾乎不是問題。那么，中國軌道交通的成本高于西方，理由又何在呢？

然而票價折射出的思考，遠遠不止于成本核算的方法，或者價格上多幾塊少幾塊的問題，其背后更有制度性的問題。首先，票價問題反映出現(xiàn)行機制下，公共服務投入的回收渠道存在著制度性缺陷；其次，公共資源的分配方式，是面向少數(shù)精英，還是朝向更廣泛的普通民眾，亦是城市管理者亟待完善的環(huán)節(jié)。

回到北京機場軌道交通的案例，快軌的通車本來可以帶動沿線房價地價的升值。由于它穿越的東直門、三元橋均為市區(qū)黃金地段，在當前地方政府對城市土地進行整理儲備、招拍掛程序下，快軌的通車必然提升地價，增進政府的土地出讓收益。因此，按照目前城市管理與建設的“游戲規(guī)則”，政府通過軌道交通獲得的收益，理應拿出一部分用于反哺公共服務。然而問題在于，在城市寸土寸金的地段，快軌沿線究竟早已不剩什么土地可供出讓了。那么，這筆公共服務的投入又如何得以回收呢？這筆公共服務將補貼于什么人呢？

公共服務投入的回收

其實，在中國各個城市，穿越市區(qū)的各種地鐵、輕軌和方興未艾的城際軌道，政府巨額公共服務投資的回收，通常并不能從土地升值直接獲取。而便捷的交通帶來的不動產(chǎn)升值直接補貼給了沿線的購房者。于是，市中心的購房者（通常更多的是富人），因公共服務的優(yōu)化，房產(chǎn)不斷升值，無償成為了公共服務最大的收益者。而在西方國家，公共服務絕不會用于補貼少數(shù)富裕人群。政府通過物業(yè)稅的手段，得以有效回收公共服務投入，使得公共服務得以源源不斷地供應社會。

物業(yè)稅，又稱不動產(chǎn)稅或地產(chǎn)稅，是按照土地或房屋的不動產(chǎn)市值，按一定稅率向其承租人或所有人每年收取的稅款。在美國，城市政府稅收的一半以上來自不動產(chǎn)稅，這吸引了政府專注于供應公共服務，保障物權的穩(wěn)定和增值。由于不動產(chǎn)擁有者多為富裕階層，這一稅種又調(diào)節(jié)了社會的貧富差距。個人購置不動產(chǎn)不得不考慮不動產(chǎn)稅的承受能力，這就大大增加了炒房投機的成本。這樣，公共服務既促進了城市的發(fā)展，又通過不動產(chǎn)稅防止補貼富人的現(xiàn)象，使得公共服務的分配更加公平。

而在中國，由于城市治理尚未建立物業(yè)稅的稅收機制，嚴重制約了政府的稅源，使得城市的公共服務投入不能正常回收。政府的公共服務，例如地鐵的修建，雖然推動了私有房產(chǎn)的升值，政府卻難以從中分利；惟一的回收途徑就是拆房子賣地皮，通過土地財政的方法，用土地出讓的收益支撐快速軌道交通等公共服務的巨額投資；這樣的公共服務，現(xiàn)實中又直接補貼給了富人。這一機制的結果是，不僅公共服務的投入、回收的渠道被嚴重扭曲，而且公共資源的分配環(huán)節(jié)也出現(xiàn)了不公。

我們發(fā)現(xiàn)，中國一些城市的軌道交通規(guī)劃正在和土地儲備直接掛鉤。政府將土地收益的預期一次性地通過土地出讓解決，同時仍將公共服務補貼于高收入群體。然而，對于普通民眾，從經(jīng)濟適用房、廉租房里的城市平民，到郊區(qū)農(nóng)民，他們要解決出行困難，要求引入一條公交線路，都需要和市政部門進行博弈，結局難卜。

“地鐵的政治”

快速軌道交通成了觀察公共資源分配的一個窗口。隨著國人住房自有率快速增長，不動產(chǎn)已經(jīng)迅速成為中國城市居民最大的一筆財產(chǎn)，開征物業(yè)稅或不動產(chǎn)稅勢在必行。在此形勢下，地鐵的導入直接關系著不動產(chǎn)的升值狀況，關系到所有人的切身利益。這一格局決定了公眾參與必將成為城市治理模式的一大變革趨勢。

在公共服務與居民利益直接掛鉤的情況下，軌道交通的票價、線路、站點之類的公共資源配置話題，理應允許各種社會群體敞開博弈。例如北京機場快軌的站點，沿途不設置小站，僅有東直門、三元橋，隨即直通機場航站樓。難道這28公里沿線的城市居民、農(nóng)民都不需要軌道交通？比如鐵路沿途的征地拆遷，各鄉(xiāng)各村都做出了貢獻，農(nóng)民為何不能分享城市發(fā)展帶來的便利？

當下中國急速的社會變遷，也給我們描繪出了公眾參與城市博弈的新圖景。2007年，北京地鐵5號線沿線的天通苑業(yè)主，通過自發(fā)動員的方式，使得加設一站的要求獲得成功。起初，加站只是在社區(qū)網(wǎng)上論壇里的話題，后來10多位天通苑居民在網(wǎng)下，自發(fā)成立了一個“加站推動小組”。加站，由虛擬到現(xiàn)實，變成了一項有組織的社區(qū)公益行動，終獲成功。

當我們用比較的視野，回顧美國和日本的現(xiàn)代史時，我們發(fā)現(xiàn)：地鐵等公共資源的配置，也是一種不折不扣的政治。在美國，城市規(guī)劃運動加深了人們對公共參與的理解，在此背景下規(guī)劃師Shdrry Arnstein提出了影響深遠的“公眾參與階梯”模型。在日本，軌道交通的線路和站點配置，是住民運動斗爭的焦點，成為一種“地鐵的政治”。

東京市中心通往成田機場的京成線和JR線，在沿線的成田、佐倉、船橋等不少中小城鎮(zhèn)都設立了站點，通過設置從特快到普通的各種級別的車次，既適應直通機場的高速需求，又解決了沿線居民的出行需要，更大大促進了當?shù)氐陌l(fā)展。這一共享收益的規(guī)劃思路，北京的規(guī)劃者為何不能學習呢？面臨愈加復雜的公共利益博弈，該是城市的規(guī)劃和建設者，迅速把握變化中的現(xiàn)實，轉變城市治理觀念的時候了。