災區(qū)教學樓倒塌引發(fā)的法律思考

　　據(jù)四川省教育部門不完全統(tǒng)計，在這次大地震中，除汶川、北川等重災縣，全省校舍倒塌6898間，受災學校12318所，占全省學?？倲?shù)的40.8%。（數(shù)據(jù)來自《新京報》2008年5月24日A04版）截至2008年5月26日，四川省學生死亡4737人，傷者1.6萬余人，重災區(qū)學校倒塌面積為199.7228萬平米。（數(shù)據(jù)來自《21世紀經(jīng)濟報道》2008年5月28日第1版）面對地震，學校建筑如此不堪一擊，這不得不讓我們反思學校的建筑質(zhì)量與安全標準問題。
　　2004年，聯(lián)合國經(jīng)濟合作開發(fā)組織發(fā)表了題為《在地震中保護學校安全》（Keeping Schools Safe in Earthquakes）的報告。報告指出，在全球各地發(fā)生的地震中，學校倒塌的情況比較普遍，原因是可避免的設計或施工的錯誤，或是因為現(xiàn)有的法律和建筑法規(guī)并沒有得以執(zhí)行?？梢?，只要做到設計與施工合理，嚴格執(zhí)行現(xiàn)有法律和建筑法規(guī)對學校建筑的質(zhì)量要求，在一定程度上是可以避免地震中房屋倒塌而產(chǎn)生的嚴重傷害。令人遺憾的是，盡管該組織在報告中一再強調(diào)“除非立刻采取有效行動，否則更大的生命和財產(chǎn)損失將會發(fā)生”，然而，2005年，在巴基斯坦與印度邊界發(fā)生的地震中，仍有大約7000所學校倒塌，17000名兒童喪生。面對如此巨大的災難，2006年，“地球災害國際組織”（GHI）又發(fā)表分析報告，稱全球有1.8億居民，其中包括4000萬的兒童將面臨和巴基斯坦地震同樣的威脅?？墒牵氪ǖ卣鹬?，悲劇再次上演！
　　我們不得不追問，為何如此多的校舍倒塌？
　　綿竹市五福鎮(zhèn)富新二小，是五福鎮(zhèn)19個村所有樓房中唯一垮塌的一棟！
　　在倒塌的洛水中學現(xiàn)場，建筑業(yè)人士認為學校建筑的基礎鋼筋必須是30#—32#的螺紋鋼，但廢墟上的基礎鋼筋是12#的圓鋼；混凝土標號應該在300#—350#，事實上用的卻不到200#；橫梁應用28#螺紋鋼，但廢墟橫梁只用了20#的螺紋鋼，且沒用減力筋；抬空橫梁輔助應該用16#—18#的螺紋鋼，廢墟上卻是12#的圓鋼……（數(shù)據(jù)來自《21世紀經(jīng)濟報道》5月28日第2版）
　　汶川地震后，有人說發(fā)生地震是偶然的，但傷亡如此慘重卻是必然的！問為何？答曰：豆腐渣工程太多！
　　學校建筑的豆腐渣工程，是立法的空白，還是有法不依？
　　1987年，我國出臺了《中小學校建筑設計規(guī)范》，對中小學校校址選擇、平面布局、教學及輔助用房、建筑層數(shù)和構(gòu)造、交通和疏散等，都做了明確規(guī)定。
　　《中華人民共和國義務教育法》（2006年9月1日施行）第十六條規(guī)定：學校建設，應當符合國家規(guī)定的辦學標準，適應教育教學需要；應當符合國家規(guī)定的選址要求和建設標準，確保學生和教職工安全。
　　對于中小學校建筑的抗震設計要求，在《建筑抗震設計規(guī)范》和《建筑工程抗震設防分類標準》中都有相應的規(guī)定。《建筑抗震設計規(guī)范》（GB50011-2001）（2002年1月1日實施）規(guī)定，四川省北川、綿竹、汶川、都江堰等地抗震設防烈度為7度，設計基本地震加速度值為0.10G?！督ㄖこ炭拐鹪O防分類標準》（GB50223-2004）（2004年10月1日實施）規(guī)定，教育建筑中，人數(shù)較多的幼兒園、小學的低層教學樓，抗震設防類別應劃為乙類。對抗震設防類別為乙類的建筑物，在當?shù)卦O防類別為6—8度時，應符合本地區(qū)抗震設防烈度提高一度的要求。
　　《中華人民共和國防震減災法》第十七條規(guī)定：新建、擴建、改建建設工程，必須達到抗震設防要求。必須按照國家頒布的地震烈度區(qū)劃圖或者地震動參數(shù)區(qū)劃圖規(guī)定的抗震設防要求，進行抗震設防。第十九條規(guī)定：建設工程必須按照抗震設防要求和抗震設計規(guī)范進行抗震設計，并按照抗震設計進行施工。
　　可見，法律已經(jīng)對學校的抗震要求和建筑標準作了明確的規(guī)定。但設計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位是否已按照國家頒布的地震烈度8度來設計施工這些校舍？對此有待調(diào)查的結(jié)果來驗證。
　　法律法規(guī)不僅對新建、改建或擴建校舍提出了質(zhì)量要求，而且對學校建成后也規(guī)定了定期安全排查制度。
　　2006年9月1日，教育部、公安部、司法部、建設部、交通部、文化部、衛(wèi)生部、國家工商總局、國家質(zhì)檢總局、新聞出版總署制定了《中小學幼兒園安全管理辦法》。其中第十條規(guī)定：建設部門對學校安全工作履行下列職責：（一）加強對學校建筑、燃氣設施設備安全狀況的監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)安全事故隱患的，應當依法責令立即排除；（二）指導校舍安全檢查鑒定工作；（三）加強對學校工程建設各環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，發(fā)現(xiàn)校舍、樓梯護欄及其他教學、生活設施違反工程建設強制性標準的，應責令糾正；（四）依法督促學校定期檢驗、維修和更新學校相關(guān)設施設備。第十一條規(guī)定：質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門應當定期檢查學校特種設備及相關(guān)設施的安全狀況。第十四條規(guī)定：舉辦學校的地方人民政府、企業(yè)事業(yè)組織、社會團體和公民個人，應當對學校安全工作履行下列職責：（一）保證學校符合基本辦學標準，保證學校圍墻、校舍、場地、教學設施、教學用具、生活設施和飲用水源等辦學條件符合國家安全質(zhì)量標準；（二）配置緊急照明裝置和消防設施與器材，保證學校教學樓、圖書館、實驗室、師生宿舍等場所的照明、消防條件符合國家安全規(guī)定；（三）定期對校舍安全進行檢查，對需要維修的，及時予以維修；對確認的危房，及時予以改造。第十八條規(guī)定：學校應當建立校內(nèi)安全定期檢查制度和危房報告制度，按照國家有關(guān)規(guī)定安排對學校建筑物、構(gòu)筑物、設備、設施進行安全檢查、檢驗；發(fā)現(xiàn)存在安全隱患的，應當停止使用，及時維修或者更換；維修、更換前應當采取必要的防護措施或者設置警示標志。學校無力解決或者無法排除的重大安全隱患，應當及時書面報告主管部門和其他相關(guān)部門。第五十五條規(guī)定：在發(fā)生地震、洪水、泥石流、臺風等自然災害和重大治安、公共衛(wèi)生突發(fā)事件時，教育等部門應當立即啟動應急預案，及時轉(zhuǎn)移、疏散學生，或者采取其他必要防護措施，保障學校安全和師生人身財產(chǎn)安全。
　　《義務教育法》第二十四條規(guī)定：學校應當建立、健全安全制度和應急機制，對學生進行安全教育，加強管理，及時消除隱患，預防發(fā)生事故?？h級以上地方人民政府定期對學校校舍安全進行檢查；對需要維修、改造的，及時予以維修、改造。
　　對于違反法律規(guī)定，不按照標準建造校舍或不定期對校舍安全進行檢查，不同的法律文本都規(guī)定了明確的法律責任。
　　《義務教育法》第五十二條規(guī)定：縣級以上地方人民政府有下列情形之一的，由上級人民政府責令限期改正；情節(jié)嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分：（一）未按照國家有關(guān)規(guī)定制定、調(diào)整學校的設置規(guī)劃的；（二）學校建設不符合國家規(guī)定的辦學標準、選址要求和建設標準的；（三）未定期對學校校舍安全進行檢查，并及時維修、改造的；（四）未依照本法規(guī)定均衡安排義務教育經(jīng)費的。
　　《中小學幼兒園安全管理辦法》第六十一條規(guī)定：教育、公安、司法行政、建設、交通、文化、衛(wèi)生、工商、質(zhì)檢、新聞出版等部門，不依法履行學校安全監(jiān)督與管理職責的，由上級部門給予批評；對直接責任人員由上級部門和所在單位視情節(jié)輕重，給予批評教育或者行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
　　《中華人民共和國刑法》第一百三十八條規(guī)定：“明知校舍或者教育教學設施有危險，而不采取措施或者不及時報告，致使發(fā)生重大傷忙事故的，對直接責任人員，處三年以下有期徒刑或者拘役；后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑?！?997年12月9日最高人民法院在《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國刑法>確定罪名的規(guī)定》中將此犯罪行為法定為“教育設施重大安全事故罪”。
　　但是，面對此次如此大面積的校舍坍塌，我們沒有辦法再去追究哪些校舍本身屬于危房；或者說如果沒有如此級別的地震，也許這些校舍在常人眼里都不屬于危房，或者不存在威脅。
　　這使我們不得不將目光轉(zhuǎn)向同樣是地震多發(fā)地帶的日本。在日本，建筑抗震有一個基本理念——所有的房子都可以倒，唯獨學校不能倒。這不僅因為學校有大量學生，更因為學校是地震后第一避難所。把學校當做避難場所，是日本政府在大震后及時吸取教訓的結(jié)果。1923年地震后，日本政府確立“學校生命維系著國家未來”的最高原則，規(guī)定學校必須使用鋼筋混凝土建造。從那時開始，學校成為日本各地最牢固的建筑之一。1995年，神戶大阪地區(qū)發(fā)生7級地震。地震后，人們發(fā)現(xiàn)，私立學校少有損壞，而公立學校卻受損嚴重。隨后的調(diào)查表明，收費高、經(jīng)費足的私立學?？拐饛姸葞缀醵汲^了當時的法定抗震標準，而收費低、經(jīng)費也不充裕的公立學校則只有一半達標。于是，日本政府開始實施“校舍補強計劃”，要求全國學校全面進行抗震檢查。不符合7級以上抗震標準的學校必須實施改造，中央政府則對改造給予更多補助金。而且，此次汶川地震發(fā)生后，日本政府又迅速表示“考慮一切可能的措施，提高日本學校建筑的抗震強度”，通過提高抗震補助金的額度來實現(xiàn)這一措施。
　　從日本的經(jīng)驗中，我們不難發(fā)現(xiàn)其中有很多與我國相似之處。我國目前不僅僅要加快災區(qū)校園的重建，建高質(zhì)量的校舍，而且應當對全國可能處于危險之中的校舍都進行抗震檢查，把危險杜絕在“零”范圍內(nèi)。這既是我們的迫切愿望，也是我們必須付諸的行動！
　　日前，教育部已明確表示校舍建設標準須高于民用建筑。這不應僅僅是一個意愿或規(guī)定，更意味著一系列的行動，如借鑒發(fā)達國家的學校建筑結(jié)構(gòu)形式，通過采用鋼混結(jié)構(gòu)和內(nèi)走廊對稱式的建筑布局等來提高我們學校的抗震標準和安全指數(shù)。這當然意味著建筑成本的大幅度提高。面對農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入不足的事實，如何才能使學校成為安全的避難場所，讓所有學生真正享有安全的受教育權(quán)，是留待我們解決的一個問題！因為4737不是一個抽象的數(shù)字，而是4737個立體、鮮活的生命消逝！
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