公開原則和保密規(guī)定

　　●車耳商旅滋味● 系列之二十二
　　
　　今年五一節(jié)期間聽到了一個讓我備感振奮的消息，那就是國務(wù)院公布了行政公開的規(guī)定，這個規(guī)定是順應(yīng)時代潮流的。
　　實際上，在３月召開的兩會上，人大代表對如何加快政務(wù)公開立法、依法健全政府信息發(fā)布制度、完善各類公開辦理制度、提高政府工作透明度等，就表示出格外的關(guān)注。福建代表團的３０多位代表，還聯(lián)名向大會提交了議案，建議盡快制定行政公開法。
　　代表們在議案中指出，行政公開制度是現(xiàn)代法制社會的必然要求，它會促使政府樹立勤政廉潔、務(wù)實高效、公開透明的形象，而普通公民也有知情權(quán)和參政權(quán)。然而，我國目前的行政公開實踐缺乏的東西太多。首先缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定，就是說我們建國將近６０年卻沒有一部行政公開法。其次是行政公開的主體與對象范圍狹窄，而且行政公開的程序也不健全。在這一點上，我們來看看美國人是如何做的。
　　
　　行政公開的原則
　　
　　美國在行政公開這件事上至少公布了四個法令。最早的是１９４６年頒布的《聯(lián)邦行政程序法》，以后依次是：《信息自由法》（１９６６年），《聯(lián)邦咨詢委員會法》（１９７２年），《陽光下的聯(lián)邦政府法》（１９７６年）。就是說，在我們類似法律一無建樹的６０年間，美國人已經(jīng)完成了行政公開的理論建立和實踐操作。
　　１９４６年頒布《聯(lián)邦行政程序法》的意義深遠，它規(guī)定的行政制度影響了以后的美國國內(nèi)法律制定，甚至影響了世界其他國家的法律。其中的公告制度規(guī)定，美國政府的規(guī)定、意見、命令和官方紀錄都應(yīng)該向公眾公布，讓人民了解以便提供意見和建議，這為以后的行政公開制度埋下了伏筆。而它規(guī)定的另一個聽證制度，則為其他國家包括目前的中國所仿效，許多國家都已經(jīng)把聽證視為執(zhí)政的正當程序，把民眾對政府行為的參與作為民主國家的象征。
　　２０年后，美國人的法律又向前邁進了一大步。這就是１９６６年的《信息自由法》、１９７２年的《聯(lián)邦咨詢委員會法》和１９７６年的《陽光下的聯(lián)邦政府法》的制定和頒布?！缎畔⒆杂煞ā肥敲绹鴼v史上第一次明確了公民具有使用聯(lián)邦政府信息的合法權(quán)利的重要法律，頒布后幾次修改。１９８６年美國國會又一次對其進行了實質(zhì)性的修改，在新的版本中進一步明確了政府應(yīng)該公開的數(shù)據(jù)和信息。
　　所有這些針對政府行為的法律的中心思想是，除了一些特別規(guī)定保密的文件外，原則上所有政府信息都要公開。因為政府信息屬于公共所有，所有人都有獲得公共產(chǎn)品的權(quán)利，這種做法被稱為行政公開。以上三個法律改變了以往政府對文件保密的態(tài)度，它起到的作用是劃時代的。
　　
　　政府保密的規(guī)定
　　
　　出于更有效地監(jiān)督政府的考慮，美國國會甚至成立了一個“減少并保護政府秘密委員會”。這個委員會認為，只有減少（而非增加）政府秘密的數(shù)量才能有效保護真正的政府秘密，才能置行政機關(guān)于公眾監(jiān)督之下。為此，不能任由政府秘密信息隨意增長，從而增加保密的成本和難度。它規(guī)定，只有九類信息是可以保密不予公開的，其中包括：國防和外交領(lǐng)域的信息、政府內(nèi)部行政人事信息、貿(mào)易及金融信息、執(zhí)法中的部分信息以及油井地質(zhì)等方面的信息。
　　為了保證信息公開，美國還實行了定密官制度和定密制度。根據(jù)這個制度確定出美國政府的秘密文件中，除去中央情報局和國防部文件這兩大塊無論在哪個國家都被視為情報機密而不能泄露外，其他政府部門所占的保密文件加在一起不到５％。其中美國政府最重要的機構(gòu)——國務(wù)院的機密文件只占約２％，司法部只占１％。因此可以說，幾乎所有政府文件都是公開的，這是美國行政公開的一個非常重要的指標，其透明度不僅比亞洲國家，甚至比那些法律健全、歷史悠久得多的歐洲國家都高很多。
　　美國國會令人印象深刻的立法還不只這些。美國在上世紀７０年代通過了一個《版權(quán)法》，以期保護信息擁有人的利益，但在這個法律中卻明確禁止聯(lián)邦政府機構(gòu)對自己的工作成果擁有版權(quán)。就是說，個人的發(fā)明創(chuàng)造應(yīng)予以獎勵和保護，因為那是私有財產(chǎn)；而政府的發(fā)明創(chuàng)造無需獎勵也無需保護，因為那是公有的，是屬于整個社會的。
　　
　　信息公開和信用制度
　　
　　行政公開化原則對于我國目前亟待建立的信用制度非常重要。這是因為，無論個人信用報告還是企業(yè)評級，都要從政府和社會機構(gòu)獲取信息，否則就會成為無米之炊。大量公開的政務(wù)信息，為信用服務(wù)公司收集與信用有關(guān)的政務(wù)信息提供了重要來源。
　　規(guī)范信用管理的法律、規(guī)范個人隱私的法律、規(guī)范政府信息的法律等這三類法律的公布，劃清了信息公開原則和保護國家機密、企業(yè)機密以及個人隱私的界限。信用報告公司可以在這個基礎(chǔ)上合法地收集消費者的信息，并把它變成商品出售。政府部門則有義務(wù)向這些公司提供信息，包括工商注冊、稅收和統(tǒng)計資料以及法院的判決等。
　　其實，在美國人之前，奧地利于１９２５年、西班牙甚至在１８８９年就有《行政程序法》，但其影響力就是沒有美國人的大。
　　所以說，美國人不僅在信用制度的實踐、而且在信用制度的理論上都走在了世界的前面，因此美國才有世界級的征信公司，世界級的評級公司，世界級的法典。時至今日，消費者的信用報告在美國成了比中國人的人事檔案還重要、在生活中不可或缺的東西。
　　
　　解密的理念
　　
　　美國法律還規(guī)定，即使國家機密文件，５０年以后也要解密，向公眾開放。這是因為，秘密文件是有時效的，一個時期的秘密到了另一個時期就失去了其神秘的色彩，也失去了保密的意義。
　　假如說行政公開的理念是政府秘密的東西越少越好的話，那么解密的規(guī)定就是讓這種秘密隨著時間流逝最好趨于零！因為只有這樣，人類的共同資源才會有效利用，社會交易成本才會最小。想想看，如果政府文件都保密的話，那么歷史學(xué)家就只能杜撰，疑團的解開只能依靠猜測，人類就會頻繁重復(fù)以往的錯誤。
　　那么，解密會讓政府受到傷害或威脅嗎？至少美國人不在乎這一點。
　　幾年前我在美國工作期間，當?shù)貓蠹埮读嗣绹醒肭閳缶株P(guān)于中國西藏問題的絕密文件。我這才了解到，當年美國人如何在西部秘密營地訓(xùn)練“藏獨”分子、又把他們空投至西藏結(jié)果被解放軍抓獲的故事。前些日子披露的解密文件則指出了一些細節(jié)——美國國防部鷹派曾經(jīng)在上世紀５０年代提出使用核武器轟炸中國福建省的建議，但被當時的總統(tǒng)艾森豪威爾拒絕。
　　如果說文件泄露會影響國家安全的話，那么美國中央情報局則無法阻止這些文件在規(guī)定的時期后公布于眾。這些公布的文件證實了很多我國當時的判斷，比如“美帝國主義亡我之心不死”這句很多人少兒時就耳熟能詳?shù)脑挕?br/>　　與中國的人事檔案暗無出頭之日相比，解密的時效規(guī)定確實是一個了不起的法律。
　　
　　讓秘密越少越好
　　
　　相比之下，我們的機密文件實在太多，以至于一些研究人員從公開材料中引用的資料上報后居然成了機密文件！
　　尤其是在互聯(lián)網(wǎng)日益普及的今天，許多研究材料都可以在網(wǎng)上搜到，一些政府網(wǎng)站門戶開放，讓所有人都可以閱覽里邊的內(nèi)容。這是行政公開的一種延伸，如果沒有資源共享的理念，也不會有互聯(lián)網(wǎng)這種平臺。不要忘記，互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)建者和在全球的推廣者也是美國人，而且還是從美國軍方開始的。這種人類資源共享的理念值得我們深思。
　　如果這種理念不夠深入人心，不能使全世界各類政府、公共機構(gòu)、私人公司以至于個人公開信息的話，那互聯(lián)網(wǎng)本身也會成為無米之炊，人們也就沒有今天這樣每天上網(wǎng)的沖動了。所以，從互聯(lián)網(wǎng)上下載的東西最后竟成了機密文件，至少讓人覺得荒唐。
　　比如我們的人事檔案，如果根據(jù)行政公開和資源共享的原則，將人事檔案的部分內(nèi)容讓本人知道、并披露給銀行信用部門分享的話，那我們個人信用體制就會充實很多內(nèi)容。美國這方面做得就很好，它的個人信用檔案有點像中國的人事檔案，每個消費者都有一個。不同的是，它的信用檔案可以給個人看（當然要付費購買），同時還可以應(yīng)本人要求，信用報告公司對個人信用檔案的負面內(nèi)容有責(zé)任進行修改，糾正錯誤的信息，并在七年后、最多十年的期限內(nèi)徹底地消除個人的負面記錄，給人以重新做人的機會。個人信用檔案同時成了一個流行產(chǎn)品，每個銀行和信貸機構(gòu)都可以購買。于是，消費者欠款不還的記錄就無處藏身，糟蹋公共儲蓄的現(xiàn)象就能得到遏制，社會道德意識就能得以提升。
　　
　　政府信息具有公共屬性，因為它是為社會服務(wù)的。所以，行政公開法的制定原則不應(yīng)該僅僅是規(guī)定公眾有多大程度的知情權(quán)，而是在確定哪些東西確實應(yīng)該保密后，將其余的所有信息都公布于眾。就這個意義上講，我們還需要一個由公眾參與的定密制度。我們應(yīng)該確定機密的級別，而不是像現(xiàn)在這樣以人的級別看不同文件。如果機密材料與其無關(guān)，官再大也不應(yīng)該看！
　　個人信息也具有一定的公共屬性——如果它涉及公共利益的話，事實上，在許多方面它的公共屬性往往大于其個人屬性。信用檔案是如此，人事檔案也是如此。我們不能、也無權(quán)封存自己的歷史！
　　
　　敬請關(guān)注下期系列之二十三：
　　別太在意裝修