歐洲聯(lián)盟多層級(jí)治理體系及主要論點(diǎn)

　　[內(nèi)容提要]歐洲聯(lián)盟作為最成功和高度一體化的區(qū)域性組織，發(fā)展到今天創(chuàng)建了一套獨(dú)特的體系運(yùn)作模式。這種模式既不是“政府間主義”模式，也不是“超國家主義”模式，而是從治理的角度重構(gòu)權(quán)力配置和政策制訂的制度創(chuàng)新。多層級(jí)治理理論是強(qiáng)調(diào)治理結(jié)構(gòu)的特殊性、層次性和行為體的非等級(jí)性的特征，其內(nèi)容包括歐盟呈網(wǎng)狀且無單一模式的決策過程、成員國權(quán)限轉(zhuǎn)移、政策歐盟化程度及公民的認(rèn)同和參與性。多層級(jí)治理模式是一體化過程的制度創(chuàng)新，也是歐盟機(jī)構(gòu)改革和合法性的有益探索。
　　[關(guān)鍵詞]歐盟治理體系 多層級(jí)治理　超國家／國家／次國家／跨國家層次
　　中圖分類號(hào)：D521　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1007－1369(2008)5－0084－08
　　
　　歐洲聯(lián)盟(以下簡稱歐盟)作為高度一體化的區(qū)域性政治經(jīng)濟(jì)組織，經(jīng)過半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，其政治體系的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)完善的程度。但歐盟既非主權(quán)國家也不是一般意義上的國際組織，對(duì)于歐盟的性質(zhì)界定問題國內(nèi)外的學(xué)者一直存在爭(zhēng)論。為了適應(yīng)歐洲一體化的發(fā)展，歐盟創(chuàng)建了一套全新的體系運(yùn)作模式，這種模式既非傳統(tǒng)的“政府間主義”的模式，也非“超國家主義”的模式，而是從治理的角度建構(gòu)歐盟獨(dú)特的政策制定和體系運(yùn)作的一種新的模式。歐盟也越來越被視為一個(gè)政治系統(tǒng)，學(xué)者們?nèi)找鎻恼蜗到y(tǒng)的角度考察歐盟的權(quán)力配置、政策過程及其制約因素，并將歐盟體系和主權(quán)國家政府體系進(jìn)行比較分析，形成歐盟治理體系的研究方法。
　　當(dāng)前歐盟的治理體系是怎樣的呢?與傳統(tǒng)的民族國家相比，歐盟的政治權(quán)威、能力、資源正當(dāng)性是相對(duì)脆弱的；與國際組織相比，歐盟的治理體系似乎又是較為開放，有活力和完整的；若與代議制民主的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，則歐盟似乎又是遠(yuǎn)離基層不太民主；但若以傳統(tǒng)外交和權(quán)力平衡的觀點(diǎn)看，則歐盟的治理體系卻又奠基于法律、制式程序和開放的體系。如果從全球的視角看，它也可被看作是一種后國家時(shí)代的“新型政治結(jié)果的實(shí)驗(yàn)品”和“動(dòng)態(tài)的效能研究”。根據(jù)拉房(Brigid Laffan)的觀點(diǎn)，現(xiàn)階段處于整合過程中的歐洲的歐盟，至少在憲政秩序、地理界限、制度平衡、決策規(guī)則和功能等五個(gè)面向尚未定型。有關(guān)歐盟治理的理論，當(dāng)前存在三種模式，第一種模式指出歐盟是個(gè)“沒有政府的治理”(govemance without government)體系模式；第二種是“開放方法的協(xié)調(diào)機(jī)制”(open method of coordination)治理模式；第三種是多層級(jí)的網(wǎng)狀(multi-level network governance)治理模式。本文重點(diǎn)介紹歐盟的多層級(jí)治理模式的體系及其主要論點(diǎn)。
　　
　　歐盟多層級(jí)治理體系的提出
　　
　　治理概念是研究歐盟的治理理論和歐盟多層治理體系的基礎(chǔ)，對(duì)治理的理解關(guān)系到歐盟多層級(jí)治理研究的視角、形式和實(shí)質(zhì)，歐盟多層治理研究本身也可以說是對(duì)國際關(guān)系領(lǐng)域治理思想興起的一種回應(yīng)。本文采用的是治理怎樣被組織起來的觀點(diǎn)來探討歐盟的治理體系問題。
　　歐洲一體化的過程中，形成了國家權(quán)力向上、向下和向側(cè)的多維度轉(zhuǎn)移，即政府權(quán)威同時(shí)向超國家層面(supranational level)、次國家層面(subnational level)以及公共私人網(wǎng)絡(luò)(network)分散和轉(zhuǎn)移。歐盟委員會(huì)前主席普羅迪曾說：“我認(rèn)為我們不得不放棄輔助性原則(subsidiarity principle)指導(dǎo)下的等級(jí)競(jìng)爭(zhēng)思想，而轉(zhuǎn)向一種網(wǎng)絡(luò)安排考慮，即政策的醞釀、提議、執(zhí)行和監(jiān)督由不同層次的治理共同完成。”2004年10月29日歐盟25個(gè)成員國齊聚羅馬，共同簽署了《建立歐洲的憲法條約》(Treaty establishing a Constitution for Europe，簡稱歐盟憲法條約)，促成了一部歐洲憲法的誕生。歐盟憲法條約的制定似乎也在預(yù)告著歐盟未來有邁向聯(lián)邦憲法化的趨勢(shì)，因此由歐盟多層級(jí)治理模式來探討歐盟、成員國及地方政府的權(quán)限劃分和互動(dòng)相當(dāng)重要。由于多層級(jí)參與是正式聯(lián)邦體制國家決策過程的一項(xiàng)特質(zhì)和傳統(tǒng)，隨著一體化的深化和發(fā)展，不同層次的治理概念，或者說歐盟多層次治理概念已成為當(dāng)前歐盟研究的熱點(diǎn)問題。
　　其實(shí)，歐盟多層級(jí)治理概念最初是由美國學(xué)者蓋里·馬克斯(Gary Marks)于1993年在對(duì)歐洲共同體的結(jié)構(gòu)政策(structural policy)進(jìn)行分析時(shí)提出的。隨后，經(jīng)過馬科斯本人和里斯貝特·胡奇(Liesbet Hooghe)、查理·杰弗里(Charlie Jeffery)、貝阿特·科勒一科赫(Beate Kohler-Koch)、彼特斯和皮埃爾(G.B.Peters and J.Pierre)、艾得伽·葛蘭德(Edgar Grander)、托馬斯·里斯·凱本(Thomas Risse－Keppen)、西蒙·希克思(Simon Hix)、弗里茨·沙普夫(Fritz W.Scharpf)等多位學(xué)者的發(fā)展，多層級(jí)治理理論日臻完善。
　　蓋里·馬克斯最早把多層級(jí)概念引入歐盟研究，其“最初是集中于處于中心位置的國家和歐盟層面的機(jī)制相互作用所產(chǎn)生的派生物，以及或多或少與之伴隨發(fā)生的決策權(quán)力向次國家權(quán)威的分散，從而使它們有權(quán)力介入和影響歐盟的政策過程”。他通過對(duì)決策權(quán)向歐盟機(jī)制和次國家權(quán)威兩個(gè)向度的拓展來解釋歐盟多層治理這一概念，“一體化是一個(gè)政體創(chuàng)建的過程，在這一過程中，權(quán)威和對(duì)政策制定的影響被多層政府分享——次國家的、國家的和超國家的等。簡言之，政治控制的中心已發(fā)生了變化，國家主權(quán)被歐盟成員國間的集體決策和歐洲議會(huì)、歐盟委員會(huì)及歐洲法院的自治角色所稀釋”。
　　查理·杰弗里力圖在蓋里·馬克斯的基礎(chǔ)上完善歐盟多層級(jí)理論的體系結(jié)構(gòu)。他指出馬克斯主要關(guān)注歐盟多層治理中的國家間及國家與歐盟機(jī)構(gòu)間的互動(dòng)，但影響歐盟決策更為重要的渠道和因素存在與成員國國內(nèi)也即次國家領(lǐng)域，因此有必要對(duì)成員國國內(nèi)因素做系統(tǒng)的考量。他對(duì)多層治理結(jié)構(gòu)中次國家權(quán)威的強(qiáng)調(diào)使用了一個(gè)新的視角，即“由下至上”(bottom-up)的參與模式。“由下至上”的模式肯定了次國家權(quán)威積極的參與能力，消除了傳統(tǒng)的“由上至下”(top-down)模式中次國家權(quán)威只在國家間及國家與歐盟機(jī)制間的互動(dòng)中消極的行為。
　　科勒－科赫把多層級(jí)治理區(qū)分為兩種不同的理解：第一種是把“層級(jí)”理解為領(lǐng)土意義上的各級(jí)政權(quán)(歐盟－民族國家－地區(qū))，另一種則把“層級(jí)”理解為各不相同的行為體系，這是指歐盟框架中的某個(gè)問題通常不僅在政治領(lǐng)域進(jìn)行討論，而且同時(shí)在各種背景下討論(如超國家／國家／跨國家／國際背景)。無論是馬克斯、杰弗里還是科勒－科赫都強(qiáng)調(diào)的是歐盟治理的層次性問題。
　　而西蒙·?？怂紕t在多層性特征的基礎(chǔ)上拓展了歐盟多層治理的內(nèi)涵。他認(rèn)為，歐盟是一個(gè)新的多層面的治理制度，這種治理呈現(xiàn)以下特征：“首先，治理的進(jìn)程不再排他性地由國家來引導(dǎo)，而是包容了所有可指導(dǎo)、掌控或管理社會(huì)的社會(huì)政治和行政角色。其次，這個(gè)進(jìn)程中國家與非國家角色的關(guān)系是多中心的和非等級(jí)的，而且是相互依存的。第三，關(guān)鍵的治理職能是社會(huì)和政治風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)則化，而不是資源的重新分配?！彼J(rèn)為：“歐盟是一個(gè)由共享的價(jià)值與目標(biāo)、由共同的決策風(fēng)格所集中在一起的成員國和超國家的制度網(wǎng)”。德國學(xué)者弗里茨·沙普夫強(qiáng)調(diào)“多層級(jí)治理模式”的問題解決能力(problem solving capacity)與制度合法性(institutional legitimacy)，認(rèn)為影響決策的關(guān)鍵因素是機(jī)構(gòu)制度。他結(jié)合國際關(guān)系理論與比較政治學(xué)的觀點(diǎn)，提出了具體的劃分標(biāo)準(zhǔn)。他依據(jù)歐盟不同領(lǐng)域制度化程度的差異性，將歐盟“多層級(jí)治理模式”劃分為五種類型：①相互協(xié)調(diào)模式(mutual adjustment)，②政府間協(xié)調(diào)(intergovemmental negotiations)模式，③超國家或?qū)蛹?jí)(hierarchical direction)模式，④共同決定(ioint-decision making)模式，⑤開放協(xié)調(diào)(openg coordination)模式，這五種多層級(jí)治理的模式混合了“沒有政府的治理”和“開放方法的協(xié)調(diào)機(jī)制”的模式，強(qiáng)調(diào)了治理的層級(jí)性、復(fù)雜性和互動(dòng)性。
　　綜上所述，與早前的“新功能主義”(neo-functionalism)和“政府間主義”(intergovernmen-talism)，20世紀(jì)90年代的“超國家主義”(transnationalism)和“自由政府間主義”(liberal intergovernmentalism)相比，歐盟的多層級(jí)治理已成為了當(dāng)前歐盟主導(dǎo)性的政治哲學(xué)。上述多層級(jí)治理的概念有助于我們對(duì)歐盟多層級(jí)理論的理解和認(rèn)識(shí)。
　　
　　歐盟多層級(jí)治理體系的主要論點(diǎn)
　　
　　歐盟的治理體系正處于形成塑造中，多層次治理理論主要是從新制度主義的層次分析出發(fā)(有別于傳統(tǒng)的“國家中心論”和強(qiáng)調(diào)“超國家主義”論述)，依據(jù)歐盟決策模式及架構(gòu)、成員國權(quán)限轉(zhuǎn)移、政策歐盟化程度、和公民的政治認(rèn)同及參與性等建立的理論。該理論有以下幾大論點(diǎn)：
　　
　　1、呈網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)且無單一模式的決策過程
　　網(wǎng)狀概念是歐盟多層級(jí)治理的主要核心概念，對(duì)這一概念的理解可以從它與市場(chǎng)和等級(jí)制的關(guān)系中得到一些啟示，如表1所示。由于對(duì)歐洲內(nèi)部廣泛的多樣性和行政管理的文化和結(jié)構(gòu)的差異性處理更具有靈活性，網(wǎng)狀和網(wǎng)絡(luò)概念目前已被廣泛運(yùn)用于歐盟和成員國的所有政策領(lǐng)域且對(duì)歐盟的治理已越來越重要。根據(jù)網(wǎng)狀概念發(fā)展而來的“政策網(wǎng)絡(luò)”概念在解釋歐盟的政策時(shí)也常被引用。所謂“政策網(wǎng)絡(luò)”是指因資源依賴而連接的一群組織，而且這群組織可因資源依賴的截?cái)喽c其他網(wǎng)絡(luò)區(qū)隔。羅德斯(Rhodes)據(jù)此概念并依據(jù)網(wǎng)絡(luò)組織間整合的強(qiáng)弱、成員互動(dòng)穩(wěn)定性及成員排他性區(qū)分了五類政策網(wǎng)絡(luò)，即政策社群(policy community)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)(professional networks)、政府間網(wǎng)絡(luò)(intergovermental networks)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)(producer networks)和議題網(wǎng)絡(luò)。歐盟的決策過程就是這其中的一種或幾種網(wǎng)絡(luò)的集合。
　　網(wǎng)絡(luò)化的運(yùn)用對(duì)中東歐國家加入歐盟后歐盟的擴(kuò)大尤其重要。歐盟委員會(huì)前主席普羅迪曾強(qiáng)調(diào)水平性(horizontality)，即中央政府的掌控逐次被各部門分解，非政府行為者在各層次相互作用，無單一的最終權(quán)威。決策權(quán)是由多重行為體在不同層次上分享，而非僅由單一行為體(即國家)在單一層次上獨(dú)攬。多重的官方和非官方的參與者，加上多重人口管道(channels of access)使歐盟治理呈現(xiàn)超國家／國家／次國家／跨國家的面向，政治場(chǎng)域不再只限于成員國之間，權(quán)力也由密集溝通的超國家機(jī)構(gòu)和成員國分享，此外市民社會(huì)中各種經(jīng)濟(jì)和文化的代表也參與歐盟的政策制定過程。
　　所有這些即歐盟、國家政府、地方及區(qū)域政府和市民社會(huì)的經(jīng)濟(jì)文化組織交織在一起形成了歐盟治理的行為體網(wǎng)絡(luò)。
　　但各個(gè)行為體之間是沒有等級(jí)之分的。也就是說，超國家機(jī)構(gòu)并不凌駕與成員國之上，并且成員國與次國家政府對(duì)超國家機(jī)構(gòu)并沒有隸屬關(guān)系。歐洲中央銀行、歐洲法院這樣的超國家機(jī)構(gòu)在其政策管轄內(nèi)具有特定的權(quán)限，但任何國家層級(jí)或次國家的行為體都有權(quán)力不接受超國家政府的管轄，即不參與機(jī)制合作，同時(shí)，區(qū)域行為體可以越過國家層級(jí)尋求它們?cè)诔瑖覍蛹?jí)的利益，國家政府不能壟斷其與歐洲層級(jí)相聯(lián)系的渠道。
　　
　　歐盟治理呈網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)還在于，歐盟無單一的決策模式，不同政策有不同機(jī)制，不同議題也有不同需求的行為體參與，且對(duì)不同機(jī)構(gòu)產(chǎn)生要求及反饋。具體來說，超國家機(jī)構(gòu)在決定及執(zhí)行政策時(shí)，是獨(dú)立于成員國的影響力。超國家和國家層次的關(guān)系類似“當(dāng)事人一代理人”關(guān)系。由于歐盟權(quán)威的分散性，產(chǎn)生了“多重利益入口－動(dòng)員參與－多重反饋”的機(jī)制，引發(fā)次國家行為者及跨國家行為者與超國家互動(dòng)。
　　隨著經(jīng)社議題向歐盟層次的轉(zhuǎn)移，次國家行為體同時(shí)在國家和超國家層次運(yùn)作，甚至與跨國家層次相連接；成員國政府淡出“超國家－次國家”的關(guān)系。于是產(chǎn)生了國內(nèi)政治的“國家－次國家”層次延伸至超國家層次，從而使成員國的國內(nèi)政治的變化直接受超國家政策后果的影響?！俺瑖遥瓏遥螄?地方及區(qū)域政府)－跨國家”的互動(dòng)和相互關(guān)系在歐盟的決策過程中體現(xiàn)尤為明顯。
　　
　　2、成員國權(quán)限的轉(zhuǎn)移
　　歐洲一體化以來，“國家”層次還剩多少權(quán)利?成員國政府精英為何要讓渡這些無法逆轉(zhuǎn)的權(quán)力?在筆者看來成員國政府權(quán)限是向三個(gè)緯度轉(zhuǎn)移，向上的超國家層次、向下的次國家層次和向側(cè)的公民社會(huì)(或跨國家組織)如圖1所示。雖然成員國政府的權(quán)限出現(xiàn)了向上、向下和向側(cè)的轉(zhuǎn)移，甚至國家的主權(quán)也出現(xiàn)了讓渡，但國家仍然是主要的行為體，即使它已不是次國家和超國家行為體之間的唯一中介。
　　
　　各層次的機(jī)構(gòu)權(quán)力重疊，政治互動(dòng)也重疊，甚至在決策時(shí)，單一國家已逐步喪失了個(gè)別控制權(quán)。胡奇和馬克斯認(rèn)為歐洲一體化是一種創(chuàng)造政體的過程，在這一過程中政治權(quán)威和決策影響力是由多層次政府分享的，成員國政府在面對(duì)成員國集體決策和歐盟機(jī)構(gòu)時(shí)一時(shí)去了絕對(duì)政治控制。首先，從制度設(shè)計(jì)方面看，超國家機(jī)構(gòu)影響力在增強(qiáng)；其次，從決策過程來看，代表國家利益的高峰會(huì)議和部長理事會(huì)以集體方式向超過機(jī)構(gòu)展現(xiàn)政策偏好，并企圖控制次國家及跨國家行為體與超國家機(jī)構(gòu)的互動(dòng)；最后從解決問題(problem-solving)的能力看，超國家機(jī)制在第一及第三支柱等公共政策上更具有效率，所以內(nèi)部市場(chǎng)、對(duì)外貿(mào)易、內(nèi)政及司法等大量議題逐次轉(zhuǎn)移至超國家層次解決。所以從這些方面說成員國的一些權(quán)限出現(xiàn)了向歐盟的超國家機(jī)構(gòu)的過渡。
　　另一方面成員國政府除將權(quán)力上移至歐盟機(jī)構(gòu)，還會(huì)將其權(quán)力下放至其境內(nèi)的區(qū)域和地方政府，甚至允許非政府的利益團(tuán)組成的跨國組織等公民社會(huì)參與政策的擬定和執(zhí)行。近年游說組織和利益集團(tuán)的參與作用問題也引發(fā)了歐盟內(nèi)部的大討論，這也涉及歐盟的民主參與性和合法性等問題。歐洲一體化的過程中出現(xiàn)了兩個(gè)面向，一是“歐洲化”另一個(gè)是“地方化”，且這兩個(gè)過程是同時(shí)進(jìn)行并行不悖的。這也說明了區(qū)域和地方政府這一層級(jí)在歐盟治理多層治理中地位的重要性。據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，1994年常駐布魯塞爾的區(qū)域或地方政府代表處就多達(dá)80個(gè)。若以歐盟的共同區(qū)域政策(common regional policy)為例，從它制定和執(zhí)行的流程中可以看到，成員國境內(nèi)的區(qū)域和地方政府均有不同程度的參與情況。
　　
　　3、成員國政策歐盟化程度
　　成員國政策歐盟化程度是多層治理的另一方面。歐洲一體化至今使它無論在經(jīng)貿(mào)政策、社會(huì)及內(nèi)政政策、司法政策和對(duì)外關(guān)系等四大面向均涵蓋在歐盟層次。菲利浦·施密特根據(jù)1970年里昂·林登伯格和斯圖亞特·施戈德的概念架構(gòu)，分析了歷次條約修正內(nèi)容中的政策管轄權(quán)問題，并加以歸類。
　　如表2所示，第一支柱的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和貿(mào)易政策，第二支柱的外交安全政策，第三支柱的司法內(nèi)政政策，絕大部分已從20世紀(jì)50年代的成員國自行決定轉(zhuǎn)移至在歐盟層次上決定。由此可見，現(xiàn)今已無任何政策由成員國壟斷，越來越多重要政策的最后決定權(quán)由歐盟層次掌握或與成員國分享，傳統(tǒng)屬于國家層次的政策(雖不同程度)均逐漸轉(zhuǎn)移至歐盟機(jī)構(gòu)。從表2中可以看出，當(dāng)今除商貿(mào)談判由歐盟壟斷外，政策大多數(shù)介于3和4之間，即由歐盟和成員國共同決定。
　　
　　伴隨成員國政策在數(shù)量上歐盟化，是品質(zhì)上的內(nèi)化(intemalization)：成員國國內(nèi)行政部門的決策及決策者(從普通文官到最高政府首腦)會(huì)自動(dòng)內(nèi)化歐盟多層級(jí)治理所產(chǎn)生的限制。此外，會(huì)在共同體優(yōu)惠(community preference)這一基本概念下進(jìn)行談判，并獲取多贏的方案；成員國政府也會(huì)在擬定政策時(shí)便會(huì)先行與其他成員國和歐盟委員會(huì)磋商，一方面探詢歐盟政策改變的可能性，一方面自我調(diào)整，使其政策優(yōu)先喜好的排序上與歐盟一致，并與歐盟機(jī)構(gòu)或成員國的政策持續(xù)對(duì)話，于是“歐盟因素”自動(dòng)轉(zhuǎn)化為成員國政府內(nèi)部決策機(jī)制的一環(huán)。所以說，成員國政策的歐盟化程度在數(shù)量和品質(zhì)上得到了越來越充分的體現(xiàn)。
　　
　　4、多重的政治認(rèn)同
　　多層次治理理論的另一貢獻(xiàn)是突破了傳統(tǒng)的“政府間一超國家”二分法的觀點(diǎn)：歐盟公民產(chǎn)生的非排他性的多重政治認(rèn)同，這種認(rèn)同也會(huì)隨著一體化的加深產(chǎn)生復(fù)雜多變的離心力和向心力。臺(tái)灣學(xué)者藍(lán)玉春認(rèn)為，歐盟治理過程將進(jìn)一步發(fā)展新功能主義政治溢出效應(yīng)的樂觀邏輯，認(rèn)為在“多層次”下的治理不只是精英政治忠貞的轉(zhuǎn)移，“一般公民”也會(huì)對(duì)“歐盟－國家－地區(qū)”的多重認(rèn)同，它是另一種因封地的依戀及歸屬感所產(chǎn)生的集體認(rèn)同，但并未取代國家認(rèn)同，而是同時(shí)并存且重疊的。多層的政治認(rèn)同既是歐洲一體化的結(jié)果也是一體化的前進(jìn)動(dòng)力。
　　多層次治理學(xué)者發(fā)現(xiàn)歐盟公民政治認(rèn)同并不是零和的博弈，而是具有共容性的。根據(jù)歐盟委員會(huì)“歐洲溫度計(jì)”(Eurobarometer)自1991到1995年的民意調(diào)查，有30％的受訪者認(rèn)為歐盟是國家認(rèn)同的威脅，但有46％的受訪者認(rèn)為歐盟確保了他們的國家認(rèn)同；有23％認(rèn)為歐盟發(fā)展下去他們的國家會(huì)消失，但有62％認(rèn)為歐盟認(rèn)同同國家認(rèn)同是相容的。在1999年10月的“歐洲溫度計(jì)”的民意調(diào)查中，有52％認(rèn)同歐盟身份，其中包括42％自認(rèn)為是本國人也是歐盟人，6％自認(rèn)是歐盟人也是本國人，4％認(rèn)為僅是歐盟人；只認(rèn)同其本國的受訪者則占45％?！皻W洲溫度計(jì)”在2000年9－11月的民調(diào)中多重政治認(rèn)同的受訪者占了53％，個(gè)別國家認(rèn)同者占了44％。所以說，有逾半數(shù)的歐盟公民同時(shí)認(rèn)同其本國國籍和歐盟的雙重政治身份。
　　多層次治理的學(xué)者還提出了“深化－認(rèn)同”的聯(lián)系性，認(rèn)為認(rèn)同不僅僅是歷史、文化、血緣、經(jīng)濟(jì)利益交織的產(chǎn)物，也是要通過政治制度來塑造和建構(gòu)的。要想得到公民的認(rèn)同，就要擴(kuò)大民主的參與性，保證人民在歐洲范圍內(nèi)行使公民權(quán)，建立多層的公民參與的通道和人口。而這個(gè)隱含在政治認(rèn)同之內(nèi)的公民參與一直是歐洲一體化過程中比較脆弱的一環(huán)，這使得人們認(rèn)為：歐盟公民權(quán)的發(fā)展仍然有限，僅限于知識(shí)社群和社會(huì)精英的參與。
　　具體的案例就是，歐盟憲法在推行中受到其會(huì)員國公民的反對(duì)而停滯不前，雖然它也和其成員國的國內(nèi)情況，政黨競(jìng)爭(zhēng)等問題相聯(lián)系，但不得不承認(rèn)憲法的受阻，也是與當(dāng)前歐洲各國的公民對(duì)于他們的歐洲公民身份的模糊認(rèn)識(shí)和參與歐盟政策的脆弱性相聯(lián)系的。有關(guān)公民認(rèn)同特別是公民社會(huì)的參與性問題當(dāng)前在歐洲已成為了熱點(diǎn)問題，歐盟委員會(huì)在歐盟治理白皮書(European Goueglzance：A White Paper)中專門強(qiáng)調(diào)了建立開放、參與、責(zé)任、效率與和諧的程序和行為以及深化歐洲民主的重要性。
　　
　　小結(jié)
　　
　　綜上所述，歐盟多層級(jí)治理體系可以說是國際關(guān)系領(lǐng)域?qū)Ξ?dāng)前興起的治理理論的一種回應(yīng)。若把歐盟作為一個(gè)實(shí)體來研究的話，它是與轉(zhuǎn)換強(qiáng)調(diào)治理的研究相聯(lián)系的。目前有關(guān)歐洲治理的研究中，越來越具有影響的和占統(tǒng)治地位的就是多層級(jí)治理方法，并且出現(xiàn)了很多這方面的專家。
　　總結(jié)上面的多層級(jí)治理的幾大論點(diǎn)，可發(fā)現(xiàn)它有以下三個(gè)特點(diǎn)：一是獨(dú)特的治理結(jié)構(gòu)。主要表現(xiàn)為：權(quán)威的來源多樣化，不再局限于政府；權(quán)利運(yùn)作的向度呈現(xiàn)上下互動(dòng)的特征；治理結(jié)構(gòu)突破了特定的民族國家的領(lǐng)土界限，顯示出了超國家的色彩；治理的權(quán)威基礎(chǔ)體現(xiàn)為一種認(rèn)同與共識(shí)，而非完全的強(qiáng)制性統(tǒng)治。二是多層性。多層性反映在以下幾個(gè)方面：首先是參與影響治理結(jié)構(gòu)的角色呈多層性，即超國家、國家和次國家決策構(gòu)成歐盟治理中的三大主要行為體，跨國家的利益集團(tuán)、政黨組織等的公民參與性也日益對(duì)歐盟的決策過程產(chǎn)生影響。其次，治理結(jié)構(gòu)的多層性還體現(xiàn)在政策功能過程的階段性上，即政策的制定和執(zhí)行兩大主要政策過程。三是，行為體間的非等級(jí)性。也就是說超國家機(jī)構(gòu)對(duì)成員國和次國家的政府沒有隸屬關(guān)系。
　　多層級(jí)治理模式是當(dāng)前歐洲政體治理的最顯著特征。多層級(jí)治理中公民的參與性主要表現(xiàn)在歐盟和國家層次的某些權(quán)限的下放和次國家層次——地區(qū)／地方政府參與性的增強(qiáng)，以及為了爭(zhēng)取利益和資金，公民和私營利益集團(tuán)等公民社會(huì)組織在跨國家層次的連接和互動(dòng)。從這一點(diǎn)來說多層級(jí)治理的模式，有可能是歐盟面對(duì)越來越強(qiáng)的民主合法性危機(jī)而作出的試探性選擇。另一方面，從現(xiàn)代性和全球化的視角看，哈貝馬斯(J.Habermas)認(rèn)為國際政治已由國家進(jìn)入后國家狀態(tài)(postnational constellation)的歷史性轉(zhuǎn)變。在此大背景下將最后決定權(quán)局部轉(zhuǎn)移到超國家和次國家層級(jí)，是歐盟政府現(xiàn)代化過程不可避免的趨勢(shì)。國家成為了工具而非目的，多層次治理也非目的而是一體化深入發(fā)展和實(shí)踐的結(jié)果。歐盟是我們?cè)鲞M(jìn)了解21世紀(jì)政治本質(zhì)的“實(shí)驗(yàn)室”。多層級(jí)治理學(xué)者就是以多元角度審視國家，認(rèn)為歐盟多層級(jí)治理所反映的，其實(shí)是后現(xiàn)代復(fù)雜流動(dòng)、經(jīng)常變化的國際政治形態(tài)。
　　但多層級(jí)治理理論正處于發(fā)展完善之中，目前并沒有一個(gè)一致統(tǒng)一的內(nèi)涵，且在解釋過程中時(shí)常還會(huì)出現(xiàn)自相矛盾之處。作為一個(gè)分析的概念，它的最大貢獻(xiàn)就是：不用二分法思維來探索歐盟一體化的動(dòng)力和方向，跳脫“政府間／超國家”和“主權(quán)／聯(lián)邦”的辨證，注重實(shí)證研究，解析共同政策的動(dòng)態(tài)運(yùn)作和后續(xù)效果等。歐盟多層級(jí)治理是歐洲一體化過程中的一種制度創(chuàng)新，是一個(gè)由各種模式相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充、高度機(jī)制化的動(dòng)態(tài)復(fù)合治理體系，也是解決歐盟合法性問題的有益探索。
　　隨著新的治理模式的探索和歐盟機(jī)構(gòu)的不斷改革，歐洲聯(lián)盟多層級(jí)治理必將逐漸趨于完善，其重要意義也將隨著歐盟國際影響力的迅速提升而日益顯現(xiàn)出來。所以，研究歐盟獨(dú)特的治理模式，對(duì)國際政治的理論和實(shí)踐都具有重要價(jià)值。
　　
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