中央與地方關(guān)系的法治化值得期待

　　一
　　
　　2007年我國重大事故不斷，例如5月5日山西臨汾市浦鄧煤礦發(fā)生特別重大煤礦瓦斯爆炸事故，造成28人死亡；6月15日廣東佛山發(fā)生九江大橋被撞垮塌事故；8月13日湖南鳳凰縣堤溪大橋垮塌特別重大事故，64人罹難；8月17日山東新泰煤礦發(fā)生潰水事故，172名礦工被困井下，已無生還的可能。
　　為什么近些年來我國各種事故頻繁發(fā)生？應(yīng)該說，原因是多方面的，然而其中有一個(gè)重要原因卻往往被人們忽視，那就是地方政府不嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)法律和政策。例如，2006年7月國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局局長李毅中在成都舉行的安全生產(chǎn)形勢報(bào)告會(huì)上明確指出：“國務(wù)院……在安全生產(chǎn)工作上的一系列政策措施，不少仍然停留在口頭上、文件中和會(huì)議上，并沒有真正貫徹落實(shí)到縣、鄉(xiāng)和企業(yè)?！薄耙恍┑胤降呢?fù)責(zé)人，只看到整頓關(guān)閉對(duì)地方發(fā)展可能帶來的某些問題，看不到這些小礦害人死人、禍國殃民的現(xiàn)狀，政策的執(zhí)行力就這樣逐級(jí)遞減?！盵1] 又如，2007年9月20日國家環(huán)?？偩指本珠L潘岳告訴記者：“有一個(gè)資源大省的環(huán)保局長，他一邊被省長罵為什么擺不平環(huán)?？偩?，一邊被我罵為什么不能嚴(yán)格執(zhí)法。”“更為滑稽的是，很多地方局長要通報(bào)當(dāng)?shù)氐奈廴?，居然只能給國家環(huán)保總局寫匿名信。”[2] 兩位局長指出了目前一些地方政府不嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等方面的法律和政策的狀況。在2007年“兩會(huì)”期間，全國政協(xié)委員楊志福向溫家寶總理轉(zhuǎn)述了一個(gè)順口溜：“村騙鄉(xiāng)，鄉(xiāng)騙縣，一直騙到國務(wù)院。國務(wù)院下文件，一層一層往下念，念完文件進(jìn)飯店，文件根本不兌現(xiàn)?！盵3] 這個(gè)順口溜把一些官員欺上瞞下的行徑和中央政令不通的現(xiàn)狀夸張而形象地呈現(xiàn)了出來。
　　“上有政策，下有對(duì)策”，中央權(quán)威受到地方政府的嚴(yán)重挑戰(zhàn)，這已經(jīng)是活生生的現(xiàn)實(shí)。可以說，近些年來各地環(huán)境污染問題突出、征地拆遷事件不斷、房價(jià)飛漲、一些領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗嚴(yán)重等現(xiàn)象都與此有密切的關(guān)系。
　　
　　二
　　
　　那么，為什么中央政令在地方不通，地方政府不執(zhí)行中央的法律和政策？根源之一就在于中央與地方的權(quán)限劃分不明，中央管什么與地方管什么在法律上不清晰。我國憲法第五條第一款規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家?！倍遥瑧椃ǖ谌龡l第四款明確規(guī)定：“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。”然而，目前我國憲法和法律對(duì)中央與地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分任務(wù)并沒有完成，可以說目前我國中央與地方關(guān)系的法治化程度還不高。特別是在行政方面，雖然我國憲法第一百一十條第二款規(guī)定了“地方各級(jí)人民政府對(duì)上一級(jí)國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。全國地方各級(jí)人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)，都服從國務(wù)院”，但目前我國憲法和法律對(duì)中央政府與地方政府各自的權(quán)限幾乎沒有作任何劃分，其法治化程度很低。我國憲法第八十九條在規(guī)定國務(wù)院的職權(quán)時(shí)規(guī)定國務(wù)院有權(quán)“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)”、“領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計(jì)劃生育工作”、“領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”、“領(lǐng)導(dǎo)和管理民族事務(wù)”。同時(shí)，在第一百零七條規(guī)定地方政府的職權(quán)時(shí)規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作?！倍覈兜胤浇M織法》第五十九條規(guī)定縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府有權(quán)“管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作”。我們不難看出，現(xiàn)行憲法和法律對(duì)中央政府與地方政府的職權(quán)規(guī)定幾乎一樣，根本沒有在法律上劃分中央政府與地方政府的職權(quán)。
　　中央與地方關(guān)系法治化程度低，導(dǎo)致的結(jié)果是在表面上中央什么都管，但是在實(shí)際上并沒有相應(yīng)的保障，“縣官不如現(xiàn)管”。事實(shí)上，地方掌握著很大的權(quán)力，地方幾乎什么都管，正如《人民論壇》上的一篇文章所指出的：就拿縣委書記來說，“除了外交、軍事、國防這些內(nèi)容沒有，他們擁有的權(quán)力幾乎跟中央沒有區(qū)別?！盵4] 可以說，目前我國中央的法律和政策主要是依靠地方政府來執(zhí)行，中央的權(quán)威也就主要靠地方維持。例如，我國憲法規(guī)定礦藏、水流、城市的土地等屬于國家所有，但在事實(shí)上它們并不是由中央自己直接管理，而主要是歸所在的地方政府負(fù)責(zé)管理，并主要由地方政府來負(fù)責(zé)執(zhí)行《礦山安全法》《水法》《土地管理法》等相關(guān)法律。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，一些地方政府往往基于其自身利益的考慮而陽奉陰違地“變通”執(zhí)行、“打折扣”執(zhí)行甚至根本就不執(zhí)行中央的法律和政策，從而也就產(chǎn)生了當(dāng)今中國的諸多重大問題。
　　在某些方面，中央與地方的關(guān)系雖有一定的法制化，但規(guī)定得不一定科學(xué)合理，未必符合憲法所確立的既保障中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)又發(fā)揮地方的積極性的原則以及建設(shè)社會(huì)主義法治國家的精神。例如，在司法方面，我國刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法以及人民法院組織法對(duì)最高人民法院和地方各級(jí)人民法院的案件管轄權(quán)作了明確的劃分，應(yīng)該說在司法方面中央與地方關(guān)系的法治化工作起步最早，并且取得了不少的成就。但是，法制化并不等于法治化，目前我國中央與地方之間司法關(guān)系的法治化程度與法治的要求還有相當(dāng)?shù)牟罹唷！耙獙?shí)行法治，就必須有一個(gè)獨(dú)立的司法部門?！盵5] 然而，根據(jù)我國現(xiàn)行體制，各級(jí)人民法院的人、財(cái)、物均受制于同級(jí)黨委和政府，地方法院成了地方的法院，地方保護(hù)主義盛行，導(dǎo)致司法不公和國家的法制不統(tǒng)一。
　　
　　三
　　
　　顯然，要解決上述現(xiàn)實(shí)問題，就必須盡快厘清中央與地方之間的權(quán)力關(guān)系，在法律上明確劃分中央政府與地方政府的管理權(quán)限，在法律上確保中央權(quán)威。
　　其實(shí)，為解決政令不通等問題，我國已經(jīng)開始進(jìn)行旨在調(diào)整中央與地方關(guān)系的行政管理體制改革。例如：1994年，我國開始分稅制改革，分設(shè)國稅與地稅兩套系統(tǒng)；1998年，中央決定撤銷中國人民銀行省級(jí)分行，跨行政區(qū)域設(shè)立9家分行；1998年，決定對(duì)省以下工商行政管理機(jī)關(guān)實(shí)行垂直管理；1999年，決定在全國省以下質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督系統(tǒng)實(shí)行垂直管理；2000年，國家藥監(jiān)局也開始建立省以下垂直管理體制；2004年，對(duì)省以下土地部門實(shí)行垂直管理；2006年，國家環(huán)?？偩纸M建華東、華南、西北、西南、東北等五個(gè)環(huán)境保護(hù)督察中心，連同上海、廣東、四川、北方、東北、西北等六個(gè)核輻射安全監(jiān)督站，直接由國家環(huán)保部門垂直管理，以減少地方對(duì)環(huán)保執(zhí)法的干擾；2006年7月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》，決定由國土資源部向地方派駐9個(gè)國家土地督察局，專門負(fù)責(zé)對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市人民政府土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；2006年，為加強(qiáng)城市規(guī)劃監(jiān)督管理，建設(shè)部決定向南京、杭州、鄭州、西安、昆明、桂林等6個(gè)城市派出規(guī)劃督察員；等等。
　　需要指出的是，上述行政管理體制改革的措施基本上是以政策文件的方式出臺(tái)的，基本上屬于行政手段上的“收”與“放”的范圍，隨意性較大，法治化的程度較低，而且上述事項(xiàng)是否都應(yīng)當(dāng)由中央直接管轄，也應(yīng)當(dāng)作進(jìn)一步的研究。顯然，加快開展這方面的立法，加快中央與地方關(guān)系的法治化進(jìn)程，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)當(dāng)盡快提到議事日程上來。
　　為防止目前我國中央與地方關(guān)系的改革再度陷入“一統(tǒng)就死、一放就亂”的怪圈，我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步解放思想，借鑒國外關(guān)于中央與地方關(guān)系法治化的有益經(jīng)驗(yàn)，從制度上解決問題，通過法制途徑在中央與地方之間進(jìn)行明確的縱向分權(quán)，明確中央在一些重大事項(xiàng)的專屬管轄權(quán)和職責(zé)以及地方的自主權(quán)，改變當(dāng)前中央與地方之間的關(guān)系在憲法和法律上不明確、不完善而在實(shí)際上“一統(tǒng)就死，一放就亂，一亂就收”的狀況，實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化，既確保中央權(quán)威，又維護(hù)地方應(yīng)有的權(quán)力和利益，真正發(fā)揮“中央和地方兩個(gè)積極性”[6]。我們可以考慮專門制定一部《中央與地方關(guān)系法》。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　[1] 彭嘉陵：《李毅中：警惕安全監(jiān)管“嚴(yán)格不起來 落實(shí)不下去”》，載《人民日報(bào)》2006年7月12日第10版。
　　[2] 郄建榮：《地方環(huán)保局長匿名向上級(jí)通報(bào)污染情況實(shí)屬無奈，環(huán)境執(zhí)法亟須垂直管理》，載《法制日報(bào)》2007年9 月21日第1版。
　　[3] 王石川：《“兩會(huì)”上引起關(guān)注的順口溜》，轉(zhuǎn)引自《報(bào)刊文摘》2007年4月23日第2版。
　　[4] 陶建群：《權(quán)利異化下的“問題書記”》，載《人民論壇》2006年第20期。
　　[5] 【美】巴里?海格著：《法治：決策者概念指南》，曼斯菲爾德太平洋事務(wù)中心譯，中國政法大學(xué)出版社2005年版，第43頁。
　　[6] 毛澤東：《論十大關(guān)系》，載《毛澤東著作選讀》（下冊），人民出版社1986年版，第729頁。
　　
　?。ㄗ髡呦抵袊嗣翊髮W(xué)法學(xué)院憲法學(xué)博士后、蘇州大學(xué)法學(xué)院副教授）